VoIP y regulación de la convergencia. Retos de los reguladores de telecomunicaciones

1. VoIP y regulación de la convergencia. Retos de los reguladores de telecomunicaciones El Cusco - 2003

2. Agenda • VoIP y Convergencia. • La competencia como fundamento último de la regulación frente a la convergencia. • Regulación actual y mercado. Desajustes. • Causas del cambio. • Evolución actual de la regulación. Orientación fuerte a la promoción y defensa de la competencia. • Ejemplos en EEUU y Europa. Diferencias entre ellos. • Mercado secundario del espectro. • Recomendaciones finales.

3. VoIP Principales conceptos. • La VoIP surge como una tecnología accesoria y es identificada como un mecanismo para evitar los sistemas de contabilización de llamadas internacionales. • EEUU, con sus bajos precios fue el hub de las comunicaciones a todo el mundo. En ese período se aprovechó además de la situación de que las llamadas entrantes no debían pagar la Tasa Contable. • Resultó un caso de negocio típico de arbitraje regulatorio ya que en realidad no se evitaba ningún costo. • Posteriormente se obtuvieron economías en el transporte multisitio usando esta tecnología por lo que para 1999 se comienzan las primeras introducciones en los dorsales. • En esa época los conmutadores de acceso IP (o ATM) aparecieron en el mercado. • El mundo se encaminó hacia las redes de paquetes en los dorsales y en los accesos.

4. VoIP Motor de la convergencia. • Cuando en 1999 la voz todavía era un servicio dominante, la aparición de la VoIP generó expectativas y empezó la convergencia de redes, aunque aún no de servicios. • En los últimos cinco años los desarrollos tecnológicos han convertido a la VoIP en el eje de los cambios de modelos de negocio, surgiendo la convergencia de servicios. • Surgen servicios o paquetes como: • IP Centrex o IP PBX. Sobre redes IP multiservicios. • PoC (Push to Talk over Cellular). • Paquetes comerciales que incluyen la voz como un accesorio. • Roaming inter redes. • Correos multimodo. • VoIP en los accesos (WiMax, cable, DSL, etc.) • Etc. • Finalmentela regulación de la VoIP está íntimamente relacionada con la regulación para la convergencia.

5. Tendencias regulatorias La competencia y la regulación de la convergencia. • Para desarrollar un nuevo marco regulatorio para la convergencia, o hacer evolucionar el existente, resulta conveniente volver al sustento básico de la regulación. • La regulación es un instrumento de Política Pública del gobierno para corregir las fallas del mercado. • Los objetivos finales son: lograr que el mercado se comporte como un mercado en competencia, para conseguir la eficiencia en la asignación de los recursos y obtener el máximo bienestar; y que se alcance el servicio universal de acuerdo a metas específicas que dependen de cada país. • Con esos objetivos se han desarrollados varios grupos de regulaciones que atienden a fallas específicas del mercado. • Adicionalmente se suele disponer de una regulación específica de la competencia que atiende a aspectos propios de las telecomunicaciones.

6. Tendencias regulatorias Estructura habitual • La regulación existente en el mundo en general está orientada exclusivamente a determinados servicios – tecnologías incluyendo servicios finales (telefonía básica, telefonía móvil en sus diversas partes) e intermedios (interconexión y acceso) y a orientar el mercado a una situación de competencia. Simultáneamente se busca eliminar las Brechas Digitales. • Se regula a ciertas empresas definidas como dominantes o “monopólicas” en los Mercados Relevantes. • Regulaciones de precios. • Regulaciones de interconexión y acceso a facilidades. • Licenciamiento. • Promoción y defensa de la competencia. • Servicio Universal y Sociedad de la Información. Puentes Digitales.

7. Tendencias regulatorias Regulación específica de la competencia • La regulación de la competencia se basa en cuatro aspectos básicos de comportamiento de las empresas: • Acuerdos prohibidos. • Conductas prohibidas. Abuso de posición dominante. • Concentraciones. • Conductas desleales. • En los dos primeros casos es necesario efectuar las evaluaciones de los acuerdos y conductas desde una óptica que considere que pueden resultar de avances tecnológicos o comerciales y que son el resultado directo de ellos. • Es un asunto a incluir en la regulación de la competencia cuando el sector se encuentra en estado avanzado de apertura.

8. Tendencias regulatoriasConceptos principales para una nueva regulación • El objetivo principal de la regulación es otorgar el máximo beneficio a los diferentes grupos de usuarios. Este beneficio se genera a través del valor que cada grupo otorga a los servicios de telecomunicaciones. En el entorno actual es fundamental un estudio del mercado y su comportamiento previsto para definir una línea de evolución. • En este objetivo el “Trade off” principal es entre: • Controlar los precios y mejorar la calidad en el corto plazo. • Ser más liberal para favorecer la inversión, la competencia y la innovación que traerán mejores precios y servicios en el futuro. • Estos aspectos son básicos también en los mercados convergentes, es decir aquellos mercados en los cuales una red (fija, móvil, de TV cable, etc.) puede ser empleada para proveer simultáneamente varios servicios (TV, video, telefonía, datos, Internet y movilidad), a través de terminales de varias tecnologías de acceso (fijo, móvil, inalámbrico, etc.).

9. Regulación actual y mercadoDesajustes recientes con el mercado I La experiencia y situación de los países más avanzados no es trasladable directamente pero es una fuerte referencia para comenzar a estudiar la situación en nuestros países. La regulación tradicional de calidad y precios de la telefonía pierde sustento frente al desarrollo e imposición de la VoIP y la competencia en ese sector, incluyendo la telefonía local. Los empaquetamientos tienen justificación comercial y pueden no ser anticompetitivos. La telefonía pierde importancia frente a los servicios adicionales. Los operadores fijos, móviles y de TV por cable adquieren la capacidad tecnológica de entrar en el Triple/Quadruple/Quintuple Play. Sin embargo se mantienen restricciones y separación entre los tres grupos.

10. Regulación actual y mercado Desajustes recientes con el mercado II Los costos y por tanto los precios de los nuevos servicios surgen de fenómenos aleatorios por lo que su cálculo no se encuadra en los procedimientos tradicionales. Se requiere liberar bandas de frecuencias y habilitar multiservicios sobre esas nuevas bandas. Mercado de espectro. La Banda Ancha, principal motor del desarrollo y la competencia, requiere políticas proactivas para su implantación. La desagregación del Bucle Local no ha resultado en los efectos esperados. Parece no ser necesaria. El roaming es ahora también entre redes fijas y móviles. Los MVNO son viables y fuertemente complementarios de los operadores fijos.

11. Causas del cambioVectores I • Compleja competencia en telefonía. • La telefonía fija y la móvil comienzan a ser percibidas como servicios sustitutos a pesar de las diferencias de precios. • La VoIP permite entrar en competencia a todos los proveedores de banda ancha incluyendo los MSO, agregando competidores. • Empaquetamiento y roaming. PTT. • Desarrollo de servicios en banda ancha. • El desarrollo de aplicaciones y contenido está impulsando la implantación de la llamada “banda más ancha” o “broaderband”. • Este desarrollo impulsa una fuerte competencia en los accesos, pudiendo hacer innecesaria la regulación de ellos. • La regulación debe poner un foco especial en este desarrollo.

12. Causas del cambio Vectores II Plataformas IP. Estas plataformas y el hecho de que la voz quede empaquetada física y comercialmente en los grandes flujos de otro tipo de información hace recomendable analizar cambios en la regulación de precios finales y de interconexión. Desestructuración del mercado. Los importantes cambios tecnológicos, en el comportamiento de los clientes, de convergencia de las telecomunicaciones con las tecnologías de la información y con el contenido, hacen necesaria una revisión de la regulación en aspectos tales como consolidaciones, acuerdos, mercados reservados, etc. Redes sobre arquitectura IMS. La evolución hacia estas redes da lugar a la aparición de nuevos “puntos de control” generando potenciales problemas de Poder de Mercado no previstos hasta ahora como ser: protocolos propietarios, dominio de la capa de servicios de la red, etc.

13. Evolución actual de la regulación Entorno facilitador del desarrollo. • La competencia en los mercados es el objetivo principal. • La regulación debe orientarse a asegurar la competencia en el corto y también en el mediano plazo a través de un justo equilibrio entre ambos plazos. • Los riesgos que involucran las inversiones en NGN deben ser considerados por los reguladores. Los operadores están preparados para invertir en la transformación de sus redes a NGN. • Estandarización e Interoperabilidad. • Los estándares y la interoperabilidad son distintos en las redes TDM y en las NGN. • Este asunto es esencial para fomentar y fortalecer el desarrollo de NGN. Los organismos normalizadores, incluyendo a la UIT están trabajando intensamente en estos aspectos. La participación de la Industria es muy importante en estos procesos. • Interconexión y Accesos. La interconexión entre redes públicas tradicionales ha sido regulada en tanto que no sucede ésto para las redes IP. En el mediano plazo las nuevas tecnologías abren caminos para acceder o bypasar las redes buscando la mayor eficiencia. No es apropiado trasladar las normas regulatorias actuales a las redes NGN.

14. Evolución actual de la regulación Entorno facilitador del desarrollo. • Regulación I: • Toda intervención implica un riesgo de demorar o entorpecer el desarrollo de nuevos modelos de negocio y de servicios. • Los actores regulatorios y quienes definen las políticas tienen dificultades para tomar decisiones ciertas y correctas con base solamente en análisis y suposiciones teóricas, tanto técnicas como económicas. • Los reguladores deben considerar el permitir el desarrollo de nuevas tecnologías en el Dorsal de las Redes (Core network) y de la nueva generación de accesos de banda ancha. • La situación de mercado se complica por el hecho de que concurrirán varios actores simultáneamente en cada mercado. • Por todo lo anterior quienes definan las políticas deberían cuidar esencialmente los incentivos para la inversión en la NGN ya que los operadores necesitan un retorno adecuado a los riesgos de la inversión.

15. Evolución actual de la regulaciónEntorno facilitador del desarrollo. • Regulación II. • Estudios recientes apuntan al llamado “Light touch” en la regulación de los nuevos mercados. • Es esencial para el operador que va a invertir el tener la mayor libertad de definir su red y cómo usarla. • Es previsible que surjan múltiples cadenas de valor en el mercado de NGN y la provisión de estos servicios pueden no depender en el futuro del acceso a las facilidades del operador establecido. • Se prevé que operadores de electricidad, de cable TV y móviles ofrecerán el Triple – Quadruple Play en competencia con los operadores fijos. • Los proveedores de IT también están entrando en el negocio de las telecomunicaciones empaquetando software con servicios de Internet. • En estas circunstancias todos los operadores deberían tener absoluta flexibilidad para entrar y operar en los mercados de redes y servicios.

16. Ejemplos de evoluciones regulatoriasEEUU – Orden del 11 de marzo de 2005. I Define un estándar de Perjuicio para los operadores entrantes incluyendo barreras operacionales y económicas. Los estados tendrán un importante rol de aplicar el estándar definido por la FCC de acuerdo a los criterios establecidos por ella. Los operadores establecidos o ILECs no estarán más obligados a desagregar FTTH o accesos híbridos (Hybrid loops) fibra – cobre hasta el vecindario y cerca de los clientes. Los ILECs no estarán más obligados a proveer bucle local compartido como parte de la UNE-P. Los competidores entrantes no tendrán más acceso a la desagregación de la conmutación local para clientes comerciales servidos por bucles de alta capacidad T1 o mayor. Los operadores CLECs tendrán hasta tres años para salir de la conmutación como parte de la UNE-P cuando así lo determine la PUC.

17. Ejemplos de evoluciones regulatorias EEUU – Orden del 11 de marzo de 2005. II La FCC entiende que no hay perjuicio si los entrantes no disponen de la desagregación del transporte óptico. Pero entiende que sí hay perjuicio si no disponen de fibra oscura y capacidades de transporte DS-1 y DS-3, cada una de ellas sujeta a una revisión considerando el mercado mayorista. Clarifica también el uso de la metodología TELRIC donde se expresa que en el costo del capital debe considerarse el riesgo del mercado competitivo y la depreciación en una vida útil real. Los ILECS no están obligados a desagregar la conmutación de paquetes como ser routers o DSLAMs. Los ILECs están obligados a suministrar el acceso desagregado a la señalización solamente cuando estén suministrando conmutación desagregada. Los ILECs deberá ofrecer acceso a sus sistemas de soporte operacional para funciones relacionadas a otros servicios ofrecidos

18. Ejemplos de evoluciones regulatorias EEUU – VoIP El punto de controversia fundamental es si el tráfico VoIP debe ser tratado empleando las mismas regulaciones aplicadas a los "common carriers". O es un Servicio de Información (1970). En 1983 la FCC establece los Cargos para los Interexchange Carriers. En 1996 se establecen las Compensaciones Recíprocas, a costos incrementales, interpretadas por la FCC para los casos de tráfico intra local. 1998. "Stevens Report“. Divide al tráfico VoIP en: Llamadas que tienen al menos un extremo en una computadora y que son consideradas Servicios de Información; y Llamadas que tienen ambos extremos en aparatos telefónicos tradicionales y que se consideran Servicios de Telecomunicaciones. Coincidencia entre operadores y reguladores de que el sistema de Compensación Intercarrier es ineficiente y obsoleto. Los cargos dependen de los carriers involucrados, de la dirección de la llamada, etc.

19. Ejemplos de evoluciones regulatorias EEUU – Cargos de interconexión Al ser clasificada la VoIP como un Servicio de Información los proveedores pagan valores negociados de Compensaciones Recíprocas por la interconexión local, orientados a costos, bastantes menores que los Cargos. La VoIP tampoco aporta al Fondo de Servicio Universal. Los ILECs argumentan que el tráfico hacia los ISP no es un típico tráfico local, sino hacia un punto intermedio de entrada a una red mayor de Internet y con un destino interestadual y por lo tanto no compensable bajo la Sección 251. No resuelto hasta ahora. La FCC lanzó en Marzo de 2005 la segunda fase de su procedimiento de creación de una nueva regulación en relación a la compensación intercarrier. “El que llama paga” pierde fuerza conceptual. El ICF (Intercarrier Compensation Forum) propone cargo único igual a 0 en 6 años.

20. Ejemplos de evoluciones regulatorias Europa – Revisiones de la Regulación Esfuerzos dispares en los países. OFCOM ha avanzado mucho y ya se encuentra en la segunda fase para elaborar su nuevo plan estratégico. El primer evento en este sentido ha sido el “workshop” para Identificar Políticas y Asuntos Regulatorios referentes a las Redes de Nueva Generación, realizado el 22 de junio de 2005 en Bruselas, Bélgica. La ETNO (European Telecommunications Network Operators' Association) lidera las innovaciones con propuestas altamente conceptuales. Quienes definan las políticas deben cuidar esencialmente los incentivos para la inversión en la NGN ya que los operadores necesitan un retorno adecuado a los riesgos de la inversión. Los reguladores deberían abstenerse de aplicar regulación tarifaria y de acceso en estos nuevos mercados y optar por la competencia en el mediano y largo plazo.

21. Ejemplos de evoluciones regulatorias Europa – Revisiones de la VoIP • En cuanto a la VoIP, está trabajando sobre fines de 2004 en determinar la aplicación del marco actual a la VoIP, las salvaguardas de la competencia en esta área y la emisión a fines de 2005 de una nueva Directiva de Mercados Relevantes. • Clasificación de servicios: • Servicio de Comunicación Electrónica (ECS). Es un servicio provisto en forma onerosa y que consiste en el transporte de señales en Redes de Comunicaciones Electrónicas. • Servicio Telefónico disponible al Público (PATS). Es un servicio disponible para el público, para originar o terminar llamadas nacionales o internacionales y acceso a servicios de emergencia empleando un número o números de un Plan de Numeración Nacional o Internacional, lo que está establecido en la Directiva del Servicio Universal • Se puede proveer VoIP bajo ambos regímenes con derechos y obligaciones distintos.

22. Mercado Secundario del espectro Motor para la Nueva Generación. ITU, Febrero de 2004: “Hay una tendencia creciente hacia la desregulación y una mayor confianza en las fuerzas del mercado en la gestión del espectro. Muchos países han iniciado a introducir alguna forma de mecanismo basado en el mercado para la gestión del espectro.” EEUU. Se admiten dos formas: el leasing “con gestión del espectro” que está permitido sin autorización previa de la FCC pero que requiere que el titular sea responsable por el cumplimiento de las regulaciones; y el leasing “de facto”, en el que las partes necesitan aprobación de la FCC, pero la responsabilidad es transferida a quien arrienda el espectro. OCDE, abril de 2005. “… una razón importante para el sub uso ineficiente (…) es la falla en la asignación de los derechos de uso de forma tal que los recursos puedan ser efectivamente usados por aquellos que más lo valoran. Los mercados secundarios permitirán que los recursos del espectro se desplacen desde los usos de menos valor a aquellos de mayor valor.

23. Recomendaciones finales Fases de la Evolución de las Telecomunicaciones. Se ha discutido desde varios puntos de vista la importancia de la competencia en los mercados. Se han analizado los cambios que empiezan a gestarse en el 2004 en el mundo y que corresponden al camino hacia mercados convergentes soportados por nuevos marcos regulatorios. Se observan en el mundo dos fases para los mercados en competencia en telecomunicaciones. Cuando se completa la Fase I de la evolución, se tienen mercados que operan en competencia en todos los servicios y existe una regulación eficiente y eficaz que corrige las fallas de estos mercados. La mayoría de los países en el mundo se encuentran en etapas avanzadas de este proceso. En esta fase la regulación es básicamente por grupos de servicios y no considera los aspectos requeridos por la convergencia. En la Fase II, en la que se está entrando en el mundo, los mercados evolucionan hacia la convergencia de redes y servicios y son soportados por regulaciones basadas en la competencia, con visión prospectiva y convergente y mínima intervención.

24. Recomendaciones finales Análisis de la situación. El quiebre. Hoy es posible alcanzar lo que constituye un quiebre en la historia de las telecomunicaciones, con la modernización de sus redes y servicios y la apertura del camino hacia una industria madura con mínima regulación, con innovación y bajos costos en la prestación de los servicios, con operadores fuertes y finalmente con beneficios óptimos para los usuarios. Estos cambios son también los cimientos para entrar en la Sociedad de la Información. Esto es precisamente el resultado de la Fase II de la evolución. El tránsito de la Fase II requiere que se haya alcanzado la madurez de la Fase I de la competencia. En la mayoría de los países de la región existen distintos grados de avance en esta Fase I.

25. Recomendaciones finales Una propuesta de avance. Todos los países tienen una oportunidad única, y los gobiernos la responsabilidad, de proveer el marco necesario para alcanzar ese quiebre en sus mercados de telecomunicaciones. Pero el momento es ahora y no todos están preparados para ello. Se debería alcanzar lo más rápidamente posible la Fase I en los países de la región, con mercados en competencia que sean propicios para pasar a la convergencia. Comenzar a analizar a nivel regional los aspectos tecnológicos, económicos y de mercado que conlleva la convergencia, de definir recomendaciones con visión regional y foco nacional, que ayuden a que los mercados pasen lo antes posible a la Fase II. Es esencial y particular de cada país tomar en cuenta las preferencias y respuestas de los usuarios y la evolución prevista del sector. Ambos factores son rápidamente cambiantes y distintos en cada país Todos los países deberían desarrollar una Agenda de la Convergencia.

26. ? Respondiendo sin palabras en El Olivar - 2003 omar.deleon@teleconsult.us – www.teleconsult.us