Sinisistä ajatuksista moniin totuuksiin

1. Sinisistä ajatuksista moniin totuuksiin Kainuun hallintokokeilun arviointi Toinen väliarvio Jenni Airaksinen Arto Haveri Heidi Pyykkönen Piia Väisänen Tampereen yliopisto

2. Arviointitehtävä • Arviointitehtävä on hallintokokeilun käytännön toteutumisen arviointi • Toinen väliarviointi keskittyy hankkeen etenemiseen, kokeilun suomien mahdollisuuksien hyödyntämiseen, toimijoiden sitoutumiseen sekä yhteistyöprosessiin ja muutoksen johtamiseen

3. Arvioinnin periaatteet • Kyseessä arviointitutkimus, jossa on hyödynnetty systemaattisia aineiston keräämisen, analysoinnin ja tulkinnan menetelmiä • Tutkimus hyödyntää useita lähestymistapoja ja aineistoja, joiden tarkoituksena on valottaa eri toimijoiden näkemyksiä ja erilaisia tulkintoja • Arviointiasetelma sisältää sekä ennalta määriteltyjä että aineistolähtöisiä kysymyksiä, joiden yhteisvaikutus tukee ilmiön monipuolista analyysiä

4. Arvioinnin aineistot • Hyödyksi on käytetty aineistotriangulaatiota ja karkeasti aineistot voidaan jakaa kahteen osaan: dokumenttiaineistoihin ja empiirisiin, tutkimusta varten kerättyihin aineistoihin. • Dokumenttiaineistot muodostuvat keskushallinnossa tuotettujen mietintöjen, raporttien ja lausuntojen lisäksi Kainuun maakunnassa ja maakunnan kunnissa tuotetuista aineistoista. Keskeisiä tämäntyyppisiä aineistoja ovat mm. Kainuun maakunta -kuntayhtymän toimintakertomukset ja kuntien tilinpäätökset. • Empiiristä aineistoa kerättiin sekä haastatteluin että kyselyin • Haastatteluja tehtiin yhteensä 46 henkilölle. • 9 oli maakuntavaltuutettuja ja • 8 sellaisia kunnanvaltuutettua, jotka eivät ole olleet maakuntavaltuustossa. • 2 kunnanjohtajaa, • 8 Kainuun maakunta-kuntayhtymän johtavaa viranhaltijaa, • 6 ammattijärjestöjen luottamushenkilöä, • 2 työsuojeluvaltuutettua sekä • 5 valtion keskushallinnon virkamiestä ja • 6 valtion aluehallinnon virkamiestä.

5. Arvioinnin aineistot • Määrällistä aineistoa kerättiin kahdella eri kyselyllä, jotka suunnattiin • Maakuntavaltuutetuille ja • Kainuun maakunta -kuntayhtymän henkilöstölle. • Maakuntavaltuutettujen kysely lähetettiin touko-kesäkuussa 2008 • Vastausprosentti 63 %. • Kyselyssä tiedusteltiin maakuntavaltuutettujen odotuksia ja suhtautumista sekä maakuntavaltuutetun tehtävään että hallintokokeiluun. • Henkilöstökysely toteutettiin vuodenvaihteessa 2007-2008. • Kysely lähetettiin yhteensä 486 vastaajalle sosiaali- ja terveystoimeen, koulutustoimeen sekä talous-, palkka- ja tietohallintoon. Takaisin saatiin 240 vastausta. • Vastausprosentti 49 %. • Vastaajilta kysyttiin muun muassa sitä, kuinka suureksi he ovat muutoksen työssään kokeneet, millaisia muutoksia työssä on tapahtunut ja kuinka hallintokokeilu on vaikuttanut tiettyihin työtyytyväisyyteen liittyviin tekijöihin.

7. Maakuntavaltuutettujen näkökulma • Maakuntavaltuutettujen käsitykset hallintokokeilun tähän astisesta onnistumisesta ovat myönteisiä • Näkemysten mukaan kaikki rakenteelliset ja instituutioihin liittyvät tavoitteet on onnistuttu täyttämään. • Suurina käytännön onnistumisina pidetään uusia palveluiden tuottamisen organisaatioita, joiden käynnistäminen ja toiminnan virittäminen ovat vieneet paljon aikaa ja energiaa, mutta tuoneet mukanaan kaivattuja kustannussäästöjä. • Maakuntavaltuutetut pitävät osin aiheettomana sosiaali- ja terveydenhuollon palveluiden saamaa kritiikkiä ja arvelevat, että kyseessä on kipuilu, joka johtuu suurista muutoksista ja muutamista epäonnistumisista, jotka ovat saaneet julkisuudessa suhteettoman paljon huomiota. • Suurimpana epäonnistumisenaan maakuntavaltuusto näkee kansalaisten kriittisen suhtautumisen • Hankaluuksia on aiheuttanut myös päättäjien kaksoisrooli: maakuntapoliitikko vai kuntapoliitikko – osin epäloogista toimintaa

8. Kuntien näkökulma • Kuntien vastuiden ja tehtävien väheneminen koetaan pääosin itsehallinnon heikkenemisenä • Kunnissa ollaan kuitenkin melko tyytyväisiä siihen, että Kainuun palvelujärjestelmää kyetään nyt kokonaisvaltaisesti kehittämään • Positiivisena piirteenä vastuiden ja tehtävien vähenemiseen liittyy se, että kunnissa, joissa ei olla keskitytty suremaan menetettyä päätösvaltaa ja palveluita, on kehittämisen kapasiteettiä kyetty uudella tavalla käyttämään oman kunnan alueella tapahtuvaan kehittämiseen • Roolikonfliktit selviä myös kuntien näkökulmasta eikä kuntapolitikointia pidetä suotavana maakuntavaltuustossa

9. Talousanalyysi • Talousanalyysissa tarkastellaan Kainuun maakunnan ja kokeilukuntien taloudellista tilannetta sekä skenaariotyyppisesti talouden kehittymistä, jos nykyistä maakuntahallintoa ei olisi muodostettu. • Talousanalyysin avulla kuvataan valittuja tunnuslukuja käyttäen, miten hallintokokeilu on vaikuttanut kuntatalouden kehittymiseen. • Ennuste siitä, miltä kuntien taloudellinen tilanne näyttäisi, jos hallintokokeilua ei olisi toteutettu ja kuntien talouskehitys olisi jatkunut entisenlaisena vuodesta 2005 eteenpäin • Kuntien talouden kehittyminen kokeilun toteutuksen aikana

11. Henkilöstön näkökulma • Suurimmalle osalle vastaajia hallintokokeilu ei ole aiheuttanut juurikaan muutosta työssä tai työolosuhteissa • Kokemus muutosten määrästä on ollut erilainen eri toimialueilla: ammatillisen koulutuksen vastaajien keskuudessa kokeilu ei juurikaan ole näkynyt henkilöstön arjessa, kun taas talous-, palkka- ja tietohallinnossa ovat muutokset työn sisällössä olleet selvästi suurimpia • Työolosuhteissa suurimmaksi muutos on koettu vanhuspalveluissa, missä työn sisällölliset muutokset eivät ole olleet yhtä suuria kuin esim. talous-, palkka- ja tietohallinnossa. Nämä kaksi yksikköä erosivat toisistaan myös sen perusteella, miten myönteisiksi tai kielteisiksi muutokset on työn kannalta koettu • Talous-, palkka- ja tietohallinnossa kokemukset painottuvat myönteisiin ja vanhuspalveluissa kielteisiin. Kaikkein neutraalein kanta on ammatillisen koulutuksen vastaajilla, mikä selittyy muutosten määrän vähyydellä • Kaiken kaikkiaan hallintokokeilun myönteiset kokemukset ovat henkilöstön keskuudessa olleet melko vähäisiä

13. Maakunta ja valtio • Maakunnan ja valtion suhteiden kehittymisen näkökulmasta positiivista on se, että vuorovaikutus maakunnan ja muiden toimijoiden välillä on lisääntynyt huomattavasti hallintokokeilun aikana • Hallintokokeilu on lisännyt toimijoiden tietoisuutta toistensa tekemisistä yli hallinto- ja sektorirajojen. • Toimivallan uusjako keskushallinnosta maakuntaan on käytännössä ollut nimellistä: maakuntahallinto ei ole saanut toimivallan lisääntymisestä huolimatta odotettua resurssivaltaa • Uusia hallinnan haasteita on ilmennyt valtion aluehallinnon viranomaisten toiminnassa - toiminta on monimutkaistunut ja transaktiokustannukset lisääntyneet.

14. Yhteenveto 1 • Rakenteiden osalta kokeilu on edennyt suunnitelmallisesti ja näyttää onnistuneelta, yhteistyöprosesseissa ja muutoksen johtamisessa on ongelmia • Kainuun hallintokokeilu on tähän saakka vähentänyt oleellisesti kuntien velkaantumista, samaan aikaan kun hajautettu palvelurakenne on kyetty pääosin säilyttämään • Kokeilun suomia mahdollisuuksia on hyödynnetty hyvin palveluissa, aluekehittämisen jäädessä vähemmälle huomiolle

15. Yhteenveto 2 • Eri ryhmät näkevät muutosten onnistumisen eri tavalla • Maakunnan johto ja maakuntavaltuutetut ovat mielestään onnistuneet tehtävässään varsin hyvin • Kuntalaisten ja kuntien edustajien näkemykset asiasta vaihtelevat (esimerkiksi suuri osa kuntalaiskyselyihin vastanneista katsoo sosiaali- ja terveyspalveluiden huonontuneen dramaattisesti kokeilun myötä) • Myös maakuntayhtymän henkilöstön näkemykset ovat maakunnan johdon ja maakuntavaltuutettujen näkemyksiä kriittisemmät

16. Yhteenveto 3 • Sitoutuminen hallintokokeiluun vaihtelee • Maakuntavaltuutetut ovat pääosin olleet sitoutuneita kokeilun mukaisiin muutoksiin, • Kuntien luottamushenkilöiden ja jopa joidenkin kuntajohtajien sitoutuminen kokeiluun ollut vähäistä • Sitoutumisen puutetta selittävät pelot palvelujen keskittymisestä sekä kuntien itsehallinnon rapautumisesta • Kuntien suunnalta tuleva vastustus asettaa maakuntavaltuutetut hankalaan asemaan, etenkin kun suuri osa heistä on samaan aikaan myös omien kuntiensa valtuutettuja – taloudelliset ja palvelurakenteeseen vaikuttavat ratkaisut muuttuvat vaikeiksi • Perinteisten poliittisten puolueiden sijaan maakuntavaltuustossa onkin keskusteltu kuntapuolueista käsin ja harjoitettu jopa voimakasta kuntaintressin edunvalvontaa.

17. Yhteenveto 4 • Kainuun hallintokokeilu on ollut erittäin suuri ja haastava organisaatiomuutos, mikä on osaltaan asettanut merkittäviä haasteita muutosten johtamiselle. • Ei ole yllätys, että Kainuun hallintokokeilu on henkilöstön näkökulmasta vaikuttanut kielteisesti johtamiseen ja esimiestyöhön. • Yleisemminkin muutosten tiedetään asettavan lisävaatimuksia esimiestyölle, jonka ongelmallisuus vain korostuu ristikkäisiä paineita sisältävässä muutostilanteessa. • Henkilöstön odotusten lisäksi esimiehen on muutoksia eteenpäin viedessään otettava huomioon johdon suunnitelmat ja vaatimukset, jotka voivat jo lähtökohtaisesti olla ristiriitaisia työntekijöiden näkemysten kanssa. • Tämäntyyppinen ristiriita saattaa korostua vielä lisää taloudellisten tavoitteiden sanelemassa muutoksessa.

18. Yhteenveto 5 • Elinkeinopolitiikan kehittäminen on käytännössä jäänyt kuntayhtymän palvelurakenteiden kehittämisen ja sopeuttamisen varjoon • Kainuun maakunta -kuntayhtymän talouskurissa ei täydellisesti onnistuttu, • johti siihen, että kokeilu sai julkisuudessa epäonnistuneen leiman • Tilanteeseen liittyy ristiriita: alijäämän kertyminen tulkittiin tuhlaamiseksi vaikka samaan aikaan säästöä tuottavia palvelumuutoksia vastustettiin • Talouskurin epäonnistumisen suurimmaksi syyksi nostettiin hankkeen alussa asetetut epärealistiset tavoitteet • Talouskuriin ja sen ylläpitämiseen kytkeytyy kiinteästi myös maakuntavaltuusto ja sen ymmärrys omasta roolistaan Maakuntavaltuuston asema kokeilussa on keskeinen!

20. Mitä opimme tästä? • Kainuun hallintokokeilun jatkon kannalta olennaista on panostaminen vuorovaikutukseen kaikilla tärkeimmillä rajapinnoilla • Maakuntavaltuuston merkitys on tässä tehtävässä keskeinen • Maakuntavaltuuston haasteena on tehdä Kainuun tulevaisuuden kannalta oikeanlaisia päätöksiä ristikkäisiä vaatimuksia sisältävässä tilanteessa, ja kyetä viestimään Näiden päätösten perustelut niin että myös maakuntalaiset, henkilöstö ja muut sidosryhmät kykenevät ymmärtämään niiden merkitystä • Maakuntavaltuutetut voisivat esimerkiksi tiimeinä osallistua tärkeimpien hankkeiden toteutukseen ja seurantaan sekä jalkautua Kainuun kuntiin, mikä saattaisi vaikuttaa suotuisasti kuntalaisten ja myös henkilöstön näkemyksiin hallintokokeilusta