Fiskalna pravila u zemljama OECD-a i PEMPAL-a

1. Fiskalna pravila u zemljama OECD-a i PEMPAL-a Jaehyuk CHOI, analitičar politika Odjel za izradu proračuna i javne rashode Uprava za javno upravljanje veljača 2016.

2. Sadržaj • Pregled OECD-ove Ankete o proračunima • Glavni rezultati Anketeu pogledu fiskalnih pravila • Odgovor fiskalne politike na financijsku krizu • Ključni nalazi i preporuke

3. Pregled Ankete o proračunima

4. OECD-ova Anketa o proračunima • radi stvaranja međunarodne komparativne baze podataka • OECD-ova Anketa: dvije prethodne Ankete2003. i 2007. te posljednja Anketaprovedena2012./2013. (33 zemlje) • Regionalne Ankete: PEMPAL+ Azija + Latinska Amerika • PEMPALAnketa(2013./2014.): 13 zemalja • Albanija, Azerbajdžan, Bjelarus, Bosna i Hercegovina, Crna Gora, Hrvatska, Kirgiska Republika, Makedonija, Ruska Federacija, Srbija, Tadžikistan, Turska, Uzbekistan

5. Struktura Ankete o proračunima Proračunski ciklus • središnja/savezna razina • glavna područja • opće informacije • fiskalna pravila • srednjoročni okvir rashoda (MTEF) • tehnike izrade proračuna odozgo prema dolje (engl. top down) • kapitalnobudžetiranje • ublažavanje središnjeg nadzora nad inputima • transparentnost proračuna izrada usvajanje izvršenje CBA - središnje proračunsko tijelo

6. Anketa o fiskalnim pravilima • donošenje fiskalnih pravila: primjena, vrsta i dizajn • proračunski saldo (deficit/suficit, nominalni, ciklički prilagođeni saldo) • dug (nominalni, dug/BDP) • rashodi (nominalni, realni, rast, rashodi/BDP) • prihodi (ograničenja raspodjele prihoda, porezi/BDP) • značajke fiskalnih pravila • pravna osnova(međunarodni ugovor ili primarno u odnosu na sekundarno zakonodavstvo) • fleksibilnost tijekom fiskalne krize • postupci osiguravanjaprovedbe u slučaju nepridržavanja

7. Glavni rezultati Ankete

8. 1. Donošenje fiskalnih pravila: primjena pravila • OECD: 82 % 94 %, PEMPAL: 54 %

9. 1. Donošenje fiskalnih pravila: primjena pravila • prosječan broj: OECD 2,5 3,6, PEMPAL 2,7 • čest broj: OECD 4 i 5, PEMPAL 2 i 3 JednoDvaTri Četiri Pet Šest

10. 1. Donošenje fiskalnih pravila: vrsta pravila • Pravila za proračunski saldo i dug najčešće su donesena fiskalna pravila u zemljama OECD-a i PEMPAL-a • Pravila za rashode u OECD-u: 27 % 64 %, AZIJA

11. 2. Dizajn pravila: (1) pravila za proračunski saldo • OECD: 43 % ima određen proračunski saldo izražen kao postotak BDP-a, 42 % kao ciklički prilagođeni saldo • PEMPAL: 50 % ima određen proračunski saldo izražen kao postotak BDP-a Pravilo usmjereno na ostvarenje određenog nominalnog proračunskog salda Pravilo usmjereno na ostvarenje određenog nominalnog proračunskog salda Pravilo usmjereno na ostvarenje određenog poboljšanja strukturnog proračunskog salda Pravilo usmjereno na ostvarenje određenog poboljšanja strukturnog proračunskog salda Pravilo usmjereno na ostvarenje određenog proračunskog salda izraženog kao postotak BDP-a u strukturnom smislu Pravilo usmjereno na ostvarenje određenog proračunskog salda izraženog kao postotak BDP-a Pravilo usmjereno na ostvarenje određenog proračunskog salda izraženog kao postotak BDP-a Pravilo usmjereno na ostvarenje određenog proračunskog salda izraženog kao postotak BDP-a ovisno o rastu Drugo proračunsko pravilo

12. 2. Dizajn pravila: (2) pravila za dug • 43 % zemalja OECD-a te 50 % zemalja PEMPAL-a utvrđuje gornju granicu duga kao razinu ili postotak BDP-a Pravilo usmjereno na ostvarenje određenog nominalnog iznosa duga Pravilo usmjereno na ostvarenje određenog nominalnog iznosa duga Pravilo usmjereno na ostvarenje određenog omjera duga i BDP-a Pravilo usmjereno na ostvarenje određenog omjera duga i BDP-a Pravilo usmjereno na ostvarenje određenog smanjenja omjera duga i BDP-a Pravilo kojim se utvrđuje gornja granica državnog duga izraženog kao razina ili postotak BDP-a Pravilo kojim se utvrđuje gornja granica državnog duga izraženog kao razina ili postotak BDP-a

13. 2. Osmišljavanje pravila: (3) pravila za rashode • 46 % zemalja OECD-a te u 50 % zemalja PEMPAL-a gornja granica rashoda izražena kao nominalna vrijednost

14. 2. Dizajn pravila: (4) pravila za prihode • 40 % zemalja OECD-a te 67 % zemalja PEMPAL-a utvrđuje ograničenja raspodjele viših od očekivanih prihoda u dobrim vremenima

15. 3. Pravna osnova fiskalnih pravila • u 79 % zemalja OECD-a te 95 % zemalja PEMPAL-a fiskalna se pravila temelje na zakonodavstvu i međunarodnom ugovoru

16. 4. Fleksibilnost tijekom krize • većina fiskalnih pravila OECD-a (za proračunski saldo, dug i rashode) fleksibilna su tijekom krize

17. 5. Mehanizmi za osiguravanje provedbe pravila • 85 % zemalja OECD-a te 69 % zemalja PEMPAL-a ima mehanizme za osiguravanje provedbe fiskalnih pravila Pravila za dug Pravila za prihode Pravila za proračunski saldo

18. Odgovori fiskalne politike na financijsku krizu

19. 1. Dug opće države • prosječan je bruto dug narastao s 80 % BDP-a 2007. na 118 % BDP-a 2013. Dug opće države izražen kao postotak BDP-a u zemljama OECD-a

20. 2. Razvoj fiskalnih politika • 2007. – 2009. faza aktivnih fiskalnih politika • 2010. – 2011. faza stabilizirajućih fiskalnih politika • 2012. – 2014. faza progresivne fiskalne konsolidacije Strukturni fiskalni saldo u zemljama OECD-a OECD neponderirani prosjek2 OECD ponderirani prosjek2

21. Fiskalna salda potrebe planirala konsolidacije konsolidacija 2007. 2009. 2014. (a) (b) (i) Mala potreba konsolidacije/nema je Australija ËË – – – – – 0 Estonija ËË – – Ë 0 Island ËËËË – – – – – 0 Koreja ËËË – Ë 0 Luksemburg ËËË – Ë 0 ? Novi Zeland ËËË – – Ë 0 ??? Norveška 0 0 ËËËË ËËËË ËËËË Švicarska Ë Ë Ë 0 ? Češka – – – – – – – ? 0 Njemačka Ë – – Ë ? 0 Švedska ËËË – – – ? ??? (ii) Umjerene i velike potrebe konsolidacije Irska Ë – – – – – – – ?? 0 Poljska – – – – – – – – – ?? Slovačka – – – – – – – – ?? ? Danska ËËËË – – Ë ??? Izrael – – – – – – – – ??? Nizozemska Ë – – – – – – ??? ?? (iii) Vrlo velike potrebe konsolidacije Austrija – – – – – – – ???? ? Belgija Ë – – – – – – – ???? ? Kanada Ë – – – – – ???? 0 Finska ËËËË – – – – – ???? ? Francuska – – – – – – – – – ???? ?? Grčka – – – – – – – – – – – ???? Mađarska – – – – – – – – – – ???? Italija – – – – – – – ???? ? Japan – – – – – – – – – – ???? Portugal – – – – – – – – – ???? ??? Slovenija – – – – – – – – – ???? 0 Španjolska ËË – – – – – – – – ???? ??? Ujedinjena Kraljevina – – – – – – – – – – ???? ??? SAD – – – – – – – – – – – ???? ?? Čile – – – Meksiko Ë – ? Turkska – ËËËË LEGENDA Uravnotežen fiskalni saldo ili fiskalni saldo u višku (broj pluseva označava količinu viška) Ë Fiskalni saldo u manjku (broj minuseva označava ozbiljnost manjka) – 0 Nema znatne fiskalne konsolidacije ? >0 i 1,5 % konsolidacije BDP-a(1,5 < 3 %, 3< 4,5 %, 4,5 %< ) ≤ ?? ≤ ??? ≤ ???? (a) Izračuni OECD-a: konsolidacija potrebna da bi se do 2030. postigao omjer duga i BDP-a od 60 % (b) Planirana konsolidacija 2015. – 2016. 3. Buduće potrebe fiskalne konsolidacije • zemlje OECD-a ostvarile su znatnu fiskalnu konsolidaciju • no još su poprilično daleko od omjera duga od 60 %

22. 4. Uloga fiskalnih pravila • fiskalna pravila igraju odlučujuću ulogu u utvrđivanju fiskalne politike (17 zemalja) • tzv. pravila „ograničenja zaduživanja” (eng. debtbrakerules) odigrala su ključnu ulogu u sljedećim zemljama: Švicarskoj, Njemačkoj, Austriji • smanjuju važnost fiskalnih ciljeva kako vlada prednost daje rastu (tri zemlje) • vlada ili parlament utvrđuju srednjoročne fiskalne planove (devet zemalja)

23. 5. Razvoj fiskalnih pravila u krizi • globalna je financijska kriza dovela do ponovnog razmatranja fiskalnog okvira i uloge koju će igrati fiskalna pravila i ciljevi • reforme fiskalnog okvira EU-a od 2011. • Njemačka je 2009. donijela pravilo „ograničenja zaduživanja” kojim je zamijenila prethodno „zlatno pravilo” • Ujedinjena je Kraljevina najavila donošenje zakona o proračunskom suficitu kojim će se zahtijevati proračunski suficit u vrijeme rasta gospodarstva

24. Ključni nalazi i preporuke

25. Ključni nalazi i preporuke (1) • više zemalja PEMPAL-a treba razmotriti donošenje fiskalnih pravila radi postizanja fiskalne održivosti i stabilizacije gospodarstva • tek polovina zemalja PEMPAL-a primjenjuje fiskalna pravila • ključan je razvoj dobro osmišljenog fiskalnog okvira s pomoću fiskalnih pravila i ciljeva koji su primjereni s obzirom na makroekonomske uvjete pojedine zemlje • trebalo bi razmotriti poslovni ciklus, trgovinsku otvorenost i izloženost financijskim kretanjima • granica duga može se razlikovati s obzirom na razinu dohotka zemlje

26. Ključni nalazi i preporuke (2) • fiskalna bi pravila trebala biti osmišljena na način da ostvaruju dva cilja: i) temeljenje očekivanja na razboritoj razini duga, ii) makroekonomsku stabilizaciju • može se razmotriti kombiniranje pravila za proračunski saldo s pravilom za rashode • ako je to moguće, fiskalna bi se pravila trebala pojednostavniti i učiniti jasnijima kako bi se povećala razina pridržavanja pravilima • švicarska i njemačka pravila „ograničenja zaduživanja” su učinkovita u fiskalnom upravljanju

27. Ključni nalazi i preporuke (3) • fiskalna pravila mogu biti manje prociklična s pomoću upotrebe pravila s cikličkom prilagodbom i dobro utvrđenih zaštitnih klauzula • poticajni bi mehanizmi mogli biti osmišljeni tako da se razborita protuciklična politika provodi u dobrim vremenima kako bi se imalo dovoljno fiskalnog prostora u lošim vremenima • kako bi se nosili s cikličkim šokovima u nekim su zemljama (Švedskoj, SAD-u) na razini podnacionalne vlasti uvedeni „fondovi za crne dane” (stabilizacijski fondovi)

28. HVALA!