Mankamenty regulacji prawnych wspólnot mieszkaniowych

1. Mankamenty regulacji prawnych wspólnot mieszkaniowych Anna Miętkiewicz Karol Sternik Aneta Żełabo

2. Regulacje trudne do zrozumienia lub często interpretowane błędnie Jednym z podstawowych problemów związanych z powstaniem i funkcjonowaniem wspólnoty mieszkaniowej była i jest niedostateczna wiedza o postanowieniach ustawy o własności lokali oraz o prawach i obowiązkach wynikających ze statusu właściciela nieruchomości. Dotyczy to zarówno członków wspólnoty mieszkaniowej, jak i osób sprawujących zarząd nieruchomością wspólną. Jest to jeden z powodów niewypełnienia obowiązków nałożonych na właścicieli lokali, np. niepłacenia zaliczek na poczet zarządu nieruchomością wspólną, „przyznawanie” się wyłącznie do własnego lokalu i brak poczucia odpowiedzialności za nieruchomość wspólną, niezrozumienie, że lokale mieszkalne i użytkowe w rozumieniu ustawy posiadają taki sam status i nie można ograniczać praw właścicieli lokali użytkowych poprzez nieuzasadnione zwiększanie zaliczek.

3. W początkowym okresie funkcjonowania wspólnot mieszkaniowych zauważyć można było nieumiejętność korzystania przez członków wspólnoty mieszkaniowej z uprawnień przyznanych przez ustawę o własności lokali, trudności w przygotowaniu statutu, regulaminu porządku domowego, regulaminu obrad. Pojawiły się również problemy z określeniem momentu, w którym powstaje wspólnota mieszkaniowa. Ustawa o własności lokali nie przewiduje jakiegoś szczególnego trybu powoływania do życia wspólnoty mieszkaniowej. Wspólnota mieszkaniowa powstaje z mocy prawa w tym momencie, gdy w jednym budynku pojawiają się, co najmniej dwie osoby uprawnione w rozumieniu ustawy o własności lokali. Często spotyka się trudności ze zrozumieniem, czym jest w świetle ustawy o własności lokali nieruchomość wspólna. Tworząc te ustawę należało wybrać pomiędzy dwoma różnymi sposobami definiowania nieruchomości wspólnej.

4. Według jednego w skład nieruchomości wspólnej wchodzą grunt i te części budynku, które służą do użytku wszystkich właścicieli lokali. Według drugiego w skład nieruchomości wspólnej wchodzą oprócz gruntu te części budynku, które nie służą do wyłącznego użytku właściciela jednego tylko lokalu. W Polsce wybrano tę drugą definicję, ale sporo osób nie może dostrzec różnicy miedzy jedną a drugą definicją lub wyobrazić sobie, że może być częścią nieruchomości wspólnej (której koszty zarządu płacą wszyscy właściciele) coś, co użytkuje tylko część właścicieli (np. dwóch z nich). Pojawiają się wobec tego opinie, że nieruchomością wspólną jest tylko to, z czego korzystają wszyscy mieszkańcy, że nie należy płacić za to, z czego korzysta tylko część właścicieli, że instalacje w pionie obsługującym tylko kilka mieszkań nie wchodzą w skład nieruchomości wspólnej itp. Czasem można się nawet spotkać z opinią, że dach nie jest częścią nieruchomości wspólnej, gdyż chroni tylko te mieszkania, położone na najwyższej kondygnacji. Niezrozumienie definicji nieruchomości wspólnej może stać się powodem uznania, że udziały we współwłasności tej nieruchomości zostały źle obliczone lub są przyczyną błędnego obliczenia tych udziałów, albo przyczyną złego podziału kosztów zarządu pomiędzy właścicieli.

5. Do powszechnie znanych problemów interpretacyjnych związanych z ustawą o własności lokali należą też problemy ze zrozumieniem, co ustawodawca miał na myśli używając w poszczególnych artykułach słowa „zarząd” używanego w ustawie w trzech znaczeniach (słowo „zarząd” użyte zostało przez ustawodawcę jako organ przedstawicielski wspólnoty, administrowanie nieruchomością oraz określenie pewnego zakresu czynności), a także problemy ze zdefiniowaniem, co to jest zarząd zwykły, gdyż żaden akt prawny precyzyjnie tego nie określa, problemy z nieprecyzyjną definicją pomieszczenia przynależnego oraz problemy ze zrozumieniem, co wspólnota może, a czego nie może skoro nadano jej zdolność sądową i do czynności prawnych, nie nadając jednocześnie osobowości prawnej.

6. Jeden z najważniejszych problemów organizacyjnych dotyczy zbyt powolnego kształtowania się rynku zarządców nieruchomości mieszkaniowych. Brak lub niedostateczna liczba konkurujących ze sobą wyspecjalizowanych zarządców nieruchomości, oferujących wspólnotom profesjonalne usługi ogranicza możliwości wyboru zarządu lub zarządcy przez członków wspólnoty. Problem niedorozwoju rynku w tym zakresie wiąże się nie tylko ze zbyt gwałtownymi przemianami ustroju gospodarczego i prawa w Polsce, za którymi to przemianami miałby nie nadążać rozwój firm świadczących stosowne usługi. Niedorozwój ten jest, bowiem obecnie podtrzymywany m.in. przez zachowania gmin jako dominujących właścicieli nieruchomości wspólnych narzucających pozostałym współwłaścicielom dotychczasowych komunalnych zarządców nieruchomości, co ostatecznie hamuje rozwój rynku zarządców konkurencyjnych.

7. Innym, często sygnalizowanym problemem jest niezrozumienie konstytutywnego znaczenia dla własności lokalu wpisu do ksiąg wieczystych i towarzyszące mu niezrozumienie innego stosunku ustawodawcy do dotychczasowych właścicieli nieruchomości. Do powstania odrębnej własności lokalu niezbędne jest, bowiem najpierw spisanie aktu kupna i sprzedaży lokalu wraz z opisanymi w tym akcie pomieszczeniami przynależnymi, a następnie dokonanie wpisu do ksiąg wieczystych na podstawie tej umowy sporządzonej w formie aktu notarialnego. Powstała też wątpliwość, od jakiej daty należy uznać lokal za wyodrębniony, którą rozstrzygnięto uznając za obowiązującą pod tym względem datę złożenia wniosku o dokonanie wpisu do ksiąg wieczystych. Nie do końca rozstrzygnięte są natomiast wątpliwości, kto i od kiedy opłacać ma koszty zarządu nieruchomością wspólną w przypadku nieuregulowanych spraw spadkowych, gdy mimo nabycia praw własności nie wystąpiono z wnioskiem o dokonanie wpisu do ksiąg wieczystych oraz gdy w okresie oczekiwania na pierwszy wpis do ksiąg wieczystych lokal był kilkakrotnie zbywany.

8. Do istotnych wad ustawy należy zaliczyć to, że nie wprowadza ona obowiązku uregulowania formalnego stanu posiadania poszczególnych właścicieli i zmiany udziałów we współwłasności nieruchomości wspólnej w przypadkach, gdy suma tych udziałów nie jest równa 1, a z takim stanem mamy do czynienia w bardzo wielu wspólnotach. Fakt, że ustawodawca jakby nie dostrzegał tego, tak powszechnie występującego problemu, mającego źródła w różnych systemach sprzedaży mieszkań stosowanych na przestrzeni różnych lat oraz w pomyłkach w obliczaniu powierzchni i wielkości udziałów poszczególnych osób wydaje się stać w sprzeczności z podstawową intencją ustawodawcy, jaką było doprowadzenie do stanu, w którym właściciele w pełni odpowiadają za swoją własność, nie odpowiadając jednocześnie za cudzą. Brak obowiązku doprowadzenia do zgodności formalnego stanu posiadania z rzeczywistym i brak przepisów oraz procedur ułatwiających dokonanie takich zmian powoduje utrzymywanie się stanu, w którym jedni właściciele obciążani są nadmiernie, a inni niedostatecznie.

9. Inną wadą jest brak przepisów zabezpieczających prawa właścicieli pojedynczych lokali przed nadużywaniem swoich praw przez właściciela dysponującego większością udziałów w nieruchomości wspólnej. Ponieważ głosowanie we wspólnocie odbywa się wg posiadanych udziałów we współwłasności. Ten, kto dysponuje większością udziałów może w głosowaniu narzucić Swoją wolę pozostałym właścicielom lokali. Właściciel większościowy udziałów może: • uczynić, kogo chce (również Siebie samego, jeżeli jest osobą fizyczną) członkiem zarządu wspólnoty, • komu chce, zlecić zarząd nieruchomością, • przegłosować absolutorium dla wybranego przez siebie zarządu, • w dużych wspólnotach wbrew innym właścicielom podejmować ważne, przekraczające zakres zwykłego zarządu decyzje dot. nieruchomości wspólnej, • ustalać dowolnej wysokości zaliczki na pokrycie kosztów zarządu, • uchwalać dowolne plany gospodarcze • lekceważyć prawa przysługujące właścicielom innych lokali (w tym nawet prawo do informacji) czując się w swych poczynaniach bezkarnym, do czasu, gdy ktoś nie wytoczy przeciw niemu sprawy sądowej i jej nie wygra.

10. Ustawa wprowadza wyjątek - możliwość głosowania według zasady jeden właściciel jeden głos. Aby jednak z tej możliwości skorzystać należy najpierw przegłosować, licząc ilość głosów według wielkości posiadanych udziałów, że w jakiejś sprawie będzie się głosowało według zasady jeden właściciel jeden głos. Oczywiste więc jest, że gdy większościowy właściciel nie będzie sobie życzył, aby w jakimś głosowaniu każdy właściciel dysponował jednym głosem to do takiego trybu głosowania nie dopuści. Należy zwrócić uwagę, że obliczanie głosów według wielkości udziałów ma miejsce również wówczas, gdy suma udziałów wynikająca z zawartych aktów notarialnych i wpisów do ksiąg wieczystych nie jest równa. Niemożność wprowadzenia w takich przypadkach głosowania według zasady, iż każdy właściciel dysponuje jednym głosem obnaża absurdalność głosowania udziałami w sytuacji, gdy nie wiadomo, kto ile ich naprawdę posiada. Może też powodować niemożność ustalenia, czy uchwałę podjęto większością głosów, a tym samym stwierdzenia, czy jest ona obowiązująca czy też nie.

11. Podstawą wielu błędnych interpretacji stał się zapis art. 29 ust. 1 ustawy o własności lokali, który mówi, że: • Zarząd jest obowiązany prowadzić dla nieruchomości wspólnej odpowiednią księgowość finansową, dokonywać rozliczeń przez rachunek bankowy oraz składać ze swojej działalności roczne sprawozdanie. Nieporozumienia wywołuje tu kilka kwestii. Między innymi kwestia prowadzenia rozliczeń przez rachunek bankowy. Zapis ustawy jest, bowiem błędnie rozumiany jako obowiązek posiadania odrębnego konta bankowego przez absolutnie każdą wspólnotę. Nie dostrzega się przy tym, że przepis dotyczy obowiązku zarządu, który musi być wybrany wyłącznie w tzw. dużych wspólnotach (funkcjonujących w budynkach posiadających ponad 10 lokali), a więc nie dotyczy wspólnot małych, które mogą rozliczać się bez pośrednictwa konta bankowego.

12. Poza tym pomija się często fakt, że przepis wymaga dokonywania rozliczeń przez rachunek bankowy, nie precyzując, jaki to ma być rachunek, a wiec równie dobrze może to być własne konto wspólnoty, jak i konto lub subkonto innego podmiotu gospodarczego. Celem przepisu jest, bowiem zabezpieczenie interesów właścicieli i doprowadzenie do stanu, w którym ich pieniądze nie przepływają w sposób niekontrolowany (i nie ewidencjonowany) z rąk do rąk, ale w sposób utrudniający oszustwo, ewentualną kradzież lub zgubę, a ułatwiający sporządzanie sprawozdań. Ważne jest, zatem aby w dużych wspólnotach pieniądze przepływały przez rachunek bankowy, a nie to, jaki i czyj jest to rachunek. Dodatkowo omawiany przepis zapewnia, że również i wspólnoty mieszkaniowe stosować się będą do innych ogólnie obowiązujących przepisów, wymagających, aby transakcje powyżej pewnej kwoty dokonywane były przez rachunek bankowy (co jest obowiązujące również dla małych wspólnot).

13. Kolejne nieporozumienia związane są z wymogiem, aby zarząd prowadził dla nieruchomości wspólnej odpowiednią księgowość finansową. Po pierwsze członkowie zarządu nie zawsze wiedzą, jaka to ma być księgowość odpowiednia, a po drugie - podobnie jak w przypadku konta nie bierze się pod uwagę, że przepis dotyczy obowiązków zarządu, a więc we wspólnotach małych, w których brak wybranego zarządu wspólnoty przepis ten nie ma zastosowania. Nie ma on także zastosowania w przypadkach, gdy duża wspólnota powierzyła zarząd nieruchomością wspólną w umowie zawartej w formie aktu notarialnego jakiejś osobie prawnej lub fizycznej.

14. W ustawie pominięto kwestie związane z obowiązkiem opracowania dokumentacji technicznej dla nieruchomości, które mimo wymogów prawa budowlanego takiej dokumentacji nie posiadają, a także kwestie związane z kosztami jej odtworzenia czy opracowania od nowa. Jest ona niezbędna do poznania danych konstrukcyjnych, technicznych oraz prawnych dotyczących nieruchomości, do określenia dotychczasowych prac remontowych oraz przyszłych wydatków związanych z nieruchomością. Mimo, że zarówno w oparciu o obecnie obowiązującą ustawę prawo budowlane, jak i przepisy poprzedniego prawa budowlanego można stwierdzić, że obowiązek posiadania i aktualizowania dokumentacji technicznej nieruchomości od chwili budowy i oddania budynku do użytku spoczywał na właścicielu i zarządcy nieruchomości, a więc w przeważającej większości wspólnot mieszkaniowych, do 1 stycznia 1995 r. spoczywał on na gminie, a wcześniej na państwie, to jednak bez odpowiednio sformułowanych przepisów nie można dziś w praktyce wyegzekwować wywiązania się dotychczasowych właścicieli z tego obowiązku. Zwłaszcza, że podstawową wymówką gmin jest brak środków na pokrycie kosztów takich prac, które przy jednoczesnej potrzebie opracowania dokumentacji technicznych dla wielu nieruchomości urastają do znacznych kwot.

15. Trudności podobnej natury, tj. brak funduszy wiąże się z remontami nieruchomości wspólnych. Podstawowe problemy, to skąd wziąć pieniądze na przeprowadzanie remontów części wspólnych nieruchomości i kto jest odpowiedzialny za zaległe, a nie wykonane remonty. Przed wejściem w życie ustawy o własności lokali zakup mieszkania nie wiązał się z obowiązkiem pokrywania pełnych kosztów utrzymania swojej własności, a tym bardziej z obowiązkiem pokrycia kosztów remontu kapitalnego. Nie można wyegzekwować odpowiedzialności od poprzednich zarządców (gmina, Skarb Państwa) za ich niewykonanie, ponieważ brak przepisów regulujących odpowiedzialność poprzednich właścicieli za stan zasobów mieszkaniowych. Trudno liczyć w tym przypadku na to, że właściciele sami rozwiążą ten problem. Jest to prawie niemożliwe ze względu na ograniczone możliwości finansowe właścicieli lokali, z których wielu ma niewysoki materialny status. Ponadto brak jest w zasadzie przystępnej oferty finansowej na remonty nieruchomości wspólnych.

16. Na czołowe miejsce wśród problemów związanych z brakiem odpowiednich regulacji prawnych wysuwa się problem ponoszenia odpowiedzialności za funkcjonowanie budynku i związanych z nim urządzeń oraz otoczenia w sytuacji, gdy działka została wydzielona w sposób niefunkcjonalny lub po granicach budynku. Znaczna część wspólnot dysponuje działkami, których kształt i obszar nie obejmuje podstawowych urządzeń podziemnych związanych z obsługą budynku, uniemożliwia dojazd do budynku bez konieczności korzystania z nieruchomości sąsiednich (stanowiących cudzą własność), uniemożliwia usytuowanie na działce wspólnoty niezbędnych dla jej członków urządzeń, takich jak śmietnik, trzepak, ławka itp., a także uniemożliwia posadzenie na działce drzew i krzewów tak, aby nie zakłócały korzystania z nieruchomości sąsiednich. Ustawa o własności lokali nie zawiera żadnych zapisów ułatwiających zmiany granic licznych nieruchomości wspólnych, których granice przebiegają po obrysie budynków lub nie obejmują dojazdów albo urządzeń związanych bezpośrednio z funkcjonowaniem budynku.

17. Takim wspólnotom pozostawiono tylko jedną, niezmiernie trudną do przebrnięcia drogę proceduralną prowadzącą do powiększenia działki, której zresztą wcale nie muszą przechodzić, gdyż żaden przepis ich do tego nie zmusza. Brak takich regulacji powoduje, że przez długie lata część właścicieli lokali nie będzie mogła odpowiednio dbać o swoją nieruchomość i wykorzystywać jej zgodnie z przeznaczeniem, a część nie będzie ponosić wszystkich kosztów związanych z funkcjonowaniem ich własności. Niefunkcjonalnie wydzielone działki staną się przyczyną wielu konfliktów między właścicielami lokali, a posiadaczami nieruchomości sąsiednich. Uzyskanie w tej sprawie zgody i wspólnoty, i gminy oraz sprawne przeprowadzenie całej procedury jest niezwykle trudne. Można, zatem liczyć na jej przeprowadzenie w nielicznych przypadkach, co powoduje, że większość wspólnot dysponujących niefunkcjonalnymi działkami będzie nadal takimi rozporządzała.

18. Dużym minusem w przypadku części wspólnot mieszkaniowych jest nieumiejętność wykorzystania niezagospodarowanych powierzchni wspólnych w budynkach, mogących stanowić dla niej źródło dodatkowych dochodów. Jest to głównie efekt niemożności porozumienia się właścicieli nieruchomości, a każda propozycja przedstawiona ze strony pojedynczego współwłaściciela odbierana jest jako zamach na swoją własność. Często niedostrzeganie lub obawa przed przyciągnięciem inwestora zewnętrznego, pozwalającym na osiągnięcie obopólnych korzyści. W tych miastach, gdzie sprzedano część powierzchni wspólnej budynku inwestorom zewnętrznym (np. w Tychach strychy do adaptacji), sytuacja finansowa niektórych wspólnot znacznie się poprawiła.

19. W wielu wspólnotach problemem jest dokładne określenie, które pożytki są pożytkami z nieruchomości wspólnej, a które związane są z własnością poszczególnych lokali. Wątpliwości te wynikają z trudności dokładnego rozgraniczenia tych części nieruchomości, które stanowią współwłasność wszystkich członków wspólnoty, od tych, które stanowią własność poszczególnych jej członków. Mogą one dotyczyć niektórych pomieszczeń przynależnych oraz reklam umieszczonych na ścianach zewnętrznych i wewnętrznych budynku, a także reklam i innych urządzeń umieszczonych na dachu budynku, na ogrodzeniach i na budowlach wzniesionych na działce przez poszczególnych członków wspólnoty. Wiele wspólnot nie potrafi też rozstrzygnąć problemu, czy pożytki uzyskane z nieruchomości wspólnej, jeżeli są mniejsze niż koszty zarządu nieruchomością wspólną, mają być zarachowane w odpowiednich częściach na rzecz poszczególnych właścicieli lokali, czy też jako wynik działalności gospodarczej całej wspólnoty mają jedynie umniejszać ponoszone przez poszczególnych właścicieli koszty zarządu nieruchomością wspólną.

20. Za mankament ustawy uważa się brak zapisów umożliwiających zrzeczenie się własności lokalu na rzecz gminy, w zamian za prawo do wynajmowania od gminy tego lokalu. Miałoby to rozwiązać problem niemożności utrzymania mieszkań przez znaczną liczbę ludzi ubogich, którzy stali się właścicielami mieszkań w czasach, gdy ich zakup nie powodował konieczności pokrywania przez właścicieli pełnych kosztów utrzymania nieruchomości lokalowej wraz z odpowiednią częścią nieruchomości wspólnej. Wcześniejsze regulacje umożliwiają jedynie zrzeczenie się własności lokalu na rzecz Skarbu Państwa, co nie daje możliwości nawiązania stosunku najmu w następstwie takiego zrzeczenia się własności lokalu, a więc czyni dotychczasowego właściciela osobą bez tytułu prawnego do zajmowanego nadal lokalu, co powoduje, że traci on ewentualne prawo do otrzymania dodatku mieszkaniowego i jest obciążany karami za bezumowne użytkowanie lokali. Ten problem można rozwiązać jedynie w drodze sprzedaży, zamiany czy darowizny lokalu. Znane są przypadki wyrażania zgody przez władze lokalne na przejęcie lokalu jako darowizny od jego właściciela, przywracając mu jednocześnie status najemcy.

21. POTRZEBY ZMIAN Dokonany wcześniej przegląd problemów znajdujących przyczyny w przepisach prawa powoduje, iż należy dokonać potrzebnych i pożytecznych zmian w ustawie o własności lokali. Zmianami tymi byłoby: • usunięcie konstytutywności wpisu do ksiąg wieczystych przy wyodrębnianiu własności lokali, • wprowadzenie wymogu, aby umowy o ustanowieniu odrębnej własności lokalu sporządzane były m.in. w oparciu o plan całego budynku i do tego plany się odnosiły, • zabezpieczenie praw mniejszościowych właścicieli przed nadużywaniem praw przez jednego właściciela posiadającego większość udziałów we współwłasności nieruchomości wspólnej, najlepiej drogą przyjęcia odpowiedniego trybu głosowania, • wprowadzenie zapisów umożliwiających zarządowi wykonanie tych uchwał właścicieli, których realizacja wymaga formy aktu notarialnego,

22. wprowadzenie obowiązku zmiany wielkości udziałów w tych wspólnotach, w których suma udziałów nie jest równa 1 lub, w których stwierdzono różnice pomiędzy formalnym, a faktycznym stanem posiadania poszczególnych właścicieli, a także wprowadzenie zapisów przewidujących odpowiednie do tego procedury, • ewentualnie obniżenie liczby lokali, poniżej której obowiązują we wspólnotach przepisy kodeksu cywilnego i kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności, • ewentualnie wprowadzenie zapisów precyzujących kwestie obowiązku sporządzenia brakujących dokumentacji technicznych budynków wspólnot mieszkaniowych oraz kwestie pokrywania kosztów sporządzania takich dokumentacji. Jednocześnie, aby ułatwić wspólnotom mieszkaniowym rozwiązywanie związanych z tym problemów finansowych i jednocześnie umożliwia im wywiązanie się z obowiązku posiadania takiej dokumentacji, należałoby być może poczynić wyjątki od tego obowiązku albo, co bardziej wskazane wyznaczyć dłuższy okres czasu na sporządzenie takiej dokumentacji.