预案管理与预案重构

1. 预案管理与预案重构 朱建明 中国科学院研究生院 http://people.gucas.ac.cn/~jianming 2012.3

2. 第一节 预案管理概述 • 什么是预案？ • 预案的意义？ • 现在预案工作存在的问题？ • 预案包括的要素？ • 预案的设计原则？

3. 预案和预案管理的基本概念 • 预案：有时也称应急预案，是针对可能的重大事故（件）或灾害，为保证迅速、有序、有效地开展应急与救援行动、降低事故损失而预先制定的有关计划或者方案。

4. 预案的意义 • 预案是应急救援系统的重要组成部分。其意义在于： • 1）消除隐患 • 2）及时出动 • 3）动态调整

5. 当前重大突发事件应急预案工作存在的问题 ① 预案发展不平衡 从预案的整体制定情况来看，目前国家级别的专项预案体系比较完善，指导性强，这一点在国家对此次汶川大地震做出的快速响应中，得到了充份体现。而省级的应急预案建设工作相对薄弱，表现在覆盖面不够，实操性不强。而到了地县级特别是广大农村地区，预案的建设工作基本上呈现空白状态。而那些比较落后的地区，由于存在更多的风险和隐患，因此特别需要加强预案编制工作。 　　

6. ②预案缺乏系统性 上下级预案、同级预案、政府与企业或者相邻地区之间的预案没有很好地衔接，从组织结构、处理程序到职责划分等都存在一些盲点 、重叠、矛盾的现象。

7. ③预案缺乏完整性 目前，很多预案，特别是政府层面的预案，主要是一个基本的预案和一些应急功能的设置 ，而特殊风险管理、标准操作程序等方面基本上没有。

8. ④预案缺乏针对性、科学性 　很多预案的编制没有针对实际情况进行风险分析和应急资源的调查。有些部门或单位为了在短时间内完成编制预案的任务，简单地参考上一级部门或者其他同类的预案，闭门造车，让一两个人在短时间内编出来的。因此缺乏针对性、科学性。

9. ⑤应急预案缺乏演练，难于事先评估预案的实施效果。⑤应急预案缺乏演练，难于事先评估预案的实施效果。 ⑥ 应急预案缺乏动态调整方法，使得预案难以做到随机应变。

10. 预案的要素 • 6大要素： • 情景：自然情景和人文情景；工程性情景和非工程性情景。 • 客体：预案所要实施的灾害对象。例如：受灾的人、工程对象、地点、建筑等。 • 主体：预案实施过程中的决策者、组织者和执行者等组织或个人。

11. 预案要素： • 目标：预案实施所欲达到的目的或效果，尽可能减轻灾害造成的生命财产损失。 • 措施：预案实施过程中所采取的方式、方法和手段。 • 方法：运作管理的方法。

12. 预案的设计准则 • 科学性（基于机理、符合规律） • 可操作性 • 动态性 • 系统性

13. 第二节 预案的基本结构和内容 • 预案的类型 • 预案的基本结构 • 预案的基本内容

14. 预案的类型 • 1 按照应急对象的类型划分； • 2 按照预案的编制与执行主体划分； • 3 按照功能与目标划分； • 4 按照预案的性质划分；

15. 按照应急对象的类型划分 • 自然灾害 • 事故灾难（生产） • 公共卫生 • 社会安全

16. 按照执行主体划分 • 国家预案 • 省级预案 • 市级预案 • 机构/企业/个人预案 注：指导性有强变弱；操作性由弱变强

17. 按照功能与目标划分 • 综合预案：总体、全面的预案，以指挥和协调为主。 • 专项预案：针对某种特殊、具体的事故采取的综合性与专业性的预案。 • 现场预案：以现场设施或活动为具体目标而制定和实施预案。

18. 按照预案的性质划分 • 指导性预案 • 操作性预案

19. 预案的基本结构 • 综合预案=基本预案+应急功能设置 +特殊风险预案 +标准操作程序 +其他支持附件 基本预案：又称领导预案，包括最高行政领导承诺、基本方针政策、任务与目标、应急程序等。 功能设置分预案：明确从应急准备到恢复全过程中每一活动各相关部门应承担的责任和目标。 特殊风险分预案：在评价和分类的基础上，提出不可接受风险，具其特点划分相关部门主要责任、协助支持和有限介入3类具体职责。

20. 预案的基本内容 • 核心内容： • 1 预测、预警：确定启动预案的条件，评价—分级。 • 2 职责分配：明确相关部门的、人员的职责，谁指挥、谁救援，负责人是谁，有哪些权利和义务。 • 3 处置的基本方案：救灾的具体措施及其逻辑关系流程。 • 4 应急资源：资源的布局与调度，获取、征用与补偿。 • 5 灾后恢复：灾后评估、恢复计划、资源补偿等。

21. 操作性预案必须细化的内容 • 预案适用的范围和条件 • 资源的布局和配置状况 • 所要采取的具体措施 • 实施措施的管理方案及动态调整方法 • 资源配送方案及方法 • 必须明确：谁负责做？什么时候做？做什么？怎么做？用什么资源？资源怎么得到？

22. 第三节 预案的编制

23. 1 预案编制步骤 2预案编制注意事项

24. 预案编制步骤 • 成立预案编制小组 • 风险识别与风险评估 • 分类分级 • 具体措施的制定 • 应急机构及其人员职责的确定 • 应急能力评估 • 评审与发布 • 演练与评估

25. 预案编制注意事项 • 预案编制必须基于城市重大事故风险的分析结果、城市应急资源的需求和现状以及有关的法律法规要求； • 编制预案时应充分收集和参阅已有的应急预案，尽可能地减少工作量和避免应急预案的重复和交叉，并确保与其他相关应急预案的协调和一致。 • 在编制和检查预案时，应考虑组织是否合理，是否具有连续性、一致性和兼容性。

26. 第四节 预案的演练与评估 • 预案的演练 • 预案的评估

27. 预案的演练 • 演练是指按一定的程序所开展的救援模拟行为。 • 演练的目的 • 演练的形式 • 培训的范围 • 演练的基本要求

28. 预案的评估 • 预案评估就是评估预案的科学性和可操作性，其目的就是发现问题，提高预案质量。 • 诊断性评估 • 评估方法 1 专家评估 2 计算机模拟 3 演习

29. 研究方法

30. 面向情景的重大突发事件 专项应急预案内容研究

31. 情景在应急预案编制中的作用 重大突发事件（北京市） 指突然发生，事态复杂，对一定区域内的公共安全、政府稳定和社会经济秩序造成严重危害或威胁，已经或可能造成重大人员伤亡、重大财产损失或严重生态环境破坏，需要调度多个部门、区县和相关单位力量和资源进行联合处置的紧张事件。

32. 情景在应急预案中的作用 预案 　　即预先制定的行动方案，指的是根据国家、地方法律、法规和各项规章制度，综合本部门、本单位的历史经验、实践积累和当地特殊的地域、政治、民族、民俗等实际情况，针对各种突发事件类型而事先制订的一套能切实迅速、有效、有序解决问题的行动计划或方案，旨在使得政府应急管理更为程序化、制度化，做到有法可依、有据可查。它是在辨识和评估潜在的重大危险、事故类型、发生的可能性、发生过程、事故后果及影响严重程度的基础上，对应急管理机构与职责、人员、技术、装备、设施（备）、物资、救援行动及其指挥与协调等方面预先做出的具体安排。

33. 情景在应急预案中的作用 专项预案 针对某种具体的、特定类型的紧急情况，例如危险物品泄漏、火灾、某一自然灾害等的应急而制定的。专项预案是在综合预案的基础上，充分考虑了某特定危险的特点，对应急的形势、组织机构、应急活动等进行更具体的阐述，具有较强的针对性。[1] [1]刘功智, 刘铁民. 应急预案编制指南. 劳动保护, 2004, 12

34. 情景在应急预案中的作用 情景 就是对未来情形以及能使事态由初始状态向未来状态发展的一系列事实的描述。

35. 情景在应急预案中的作用 情景的构成 Fahey 认为一个情景应该包括结束状态、情节、驱动力和逻辑四个要素。 • 结束状态：情景结束时的范围、状态以及目标。 • 情节：描述了竞争者为了达到结束状态所必须做的。 • 驱动力：构成了形成或驱动情节的动力。 • 情景逻辑：构成了情节中假设的变革的内容、方向、强度的解释或基本原理。

36. 情景类型 情景类型 • 第一种是即时情景。这种类型由分析竞争者当前市场策略为起始，探讨如果竞争者改变他现在的策略将会出现什么变化。 • 第二种是不受限制的“如果- 那么”情景分析。这种类型来自开放式结局或者是不受限的“如果-那么”问题， 这些问题通常暗示着可能的结束状态，例如一个完全新的竞争策略。 • 第三种是受限的“如果- 那么”情景分析。受限的“如果- 那么”问题产生的情景需要构想出完全不同的计划，这些计划允许情景设计者深入地评估一些迥然不同的竞争者的行动和行动造成的结果。

37. 情景在应急预案中的作用 受限的“如果- 那么” 应急预案制定过程中应当把握一个“度”的问题。应急预案是不是越详细越好呢？显然不是。任何事情的都有发生、发展的一个变化过程，而处理事情的主体——人同样存在着认知上的缺陷，再加上获取真实信息的渠道、时间问题，没有任何事情是可以完全得到预测的。而重大突发公共事件又具有紧迫性、损失大、不确定性程度高等特点，因此更是难以事先对事件的发生、发展、演化规律完全了解。所以，在处理突发事件时应遵从一定的程序，秉持一定的原则，但更重要的是在现场，根据实际情况做出最佳决策。因此预案切不可规定过细，这样会极大地限制决策者的主观能动性，使决策者的宝贵经验和价值判断无从发挥。那么预案是不是越粗越好呢？当然也不是，如果预案过粗，就没有借鉴的价值了。因此，在预案的情景设定中，应当采用受限的“如果——那么”情景。

38. 情景在应急预案中的作用 • 什么是突发事件中的情景？ • 什么是突发事件预案中的情景？ • 如何描述情景？ • 情景在预案中的作用如何？预案中如何体现并表述情景？

39. 情景在应急预案中的作用 什么是突发事件中的情景？ 描述事态由初始状态向未来状态发展的一系列可能的事实。它强调因果过程和决策过程综合作用的结果。

40. 情景在应急预案中的作用 什么是突发事件预案中的情景？预案中的情景与实际应急处置中的情景有区别吗？区别是什么？ 情景从原始状态通过按照事件自然发展的规律以及通过外界的人为干扰，经由量变到质变而产生新的情景过程称为情景的演变。新的情景是关键决策点所面对的态势。

41. 情景在应急预案中的作用 如何描述情景？ 情景的要素有哪些？这些要素的逻辑关系如何？ • 情景应包含： • 事件要素及描述 • 应急措施的对象和目标 • 启动应急预案的条件和要求 • 决策依据 • 可能出现的后果

42. 情景在应急预案中的作用 情景在预案中的作用如何？预案中如何体现并表述情景？ • 针对每一个情景，都应存在某一或某些处置目标，处置措施就是为实现这些目标而采取的各种手段。当目标没有实现，必然会呈现新的情景，这时进入下一阶段处置，又有了新的目标，而当目标实现时，也会呈现新的情景，这时也进入下一阶段处置，也有了新的目标。如此反复，直至事件处置结束。 • 关键问题：结束点的选取 • 最悲观情景演变线路意味着应急管理的完全失败 • 最乐观情景演变线路意味着应急管理大获成功 • 每一条线路中都存在关键工序，但所有关键工序的连线（假如存在的话）却不一定是关键线路，因为，在所有可能的逻辑关系中，这些关键工序分布在不同的情景演变线路中。

43. 2 1 9 4 6 3 7 8 5 4 3 8 1 5 6 90 2 7 2 1 4 6 9 7 8 5 3 10 16 10 16 16 10 11 14 15 17 18 13 12 13 18 11 15 14 12 17 14 12 15 11 17 13 18 ◎ ◎ ◎ ◎ ◎ ◎ ◎ 最乐观情景演变 ◎ ◎ ◎ ◎ ◎ ◎ ◎ ◎ ◎ ◎ ◎ 最悲观情景演变 ○表示情景 △处置措施 ◎ 情景自身的演变 □ 处置目标 ◎ 应急处置过程中某一阶段情景的演变

44. 17 17 17 ◎ ○表示情景 △处置措施 ◎ 情景自身的演变 □ 处置目标 是情景演变中的一个基本单元。这一单元包括四个基本要素，即情景、情景自身的演变、处置措施以及处置目标。这一基本单元我们可以给它起个名字，叫原素。

45. 情景可概分为:初始情景、中间情景、结束情景，这适用于事件以及构成事件的关键阶段。对于可划分为多个关键阶段的事件，整个事件的初始情景同时也是第一个关键阶段的初始情景。而整个事件的结束情景同时也是最后一个关键阶段的结束情景。而整个事件的中间情景则可能构成某一关键阶段的初始情景、中间情景和结束情景。情景可概分为:初始情景、中间情景、结束情景，这适用于事件以及构成事件的关键阶段。对于可划分为多个关键阶段的事件，整个事件的初始情景同时也是第一个关键阶段的初始情景。而整个事件的结束情景同时也是最后一个关键阶段的结束情景。而整个事件的中间情景则可能构成某一关键阶段的初始情景、中间情景和结束情景。

46. 初始情景：事件发生时所呈现出的某种态势。这里态势既包括静的状态，也包括动的发展趋势。针对初始情景的决策和举措既要考虑当前的状态，也要考虑未来发展的趋势。初始情景：事件发生时所呈现出的某种态势。这里态势既包括静的状态，也包括动的发展趋势。针对初始情景的决策和举措既要考虑当前的状态，也要考虑未来发展的趋势。 • 中间情景：中间情景是初始情景经过自身演变以及外界干扰所达到的一种中间状态。这种状态往往面临着关键决策点。 • 结束情景：结束情景是事件处理结束时所处的状态。它可能是由于时间限制而强制中止；也可能由于事件按自身发展规律逐渐消亡，直至决策者所能容忍的范围之内，情景结束。对于前者，地震后对伤员的救助以10天为界；还可能由于外界干扰而使事件的后果达到了人们所能容忍的范围之内，这时情景结束。

47. 对于某一具体事件，初始情景往往是固定的，中间情景和结束情景则可能会有多种可能。对于某一具体事件，初始情景往往是固定的，中间情景和结束情景则可能会有多种可能。

48. 突发事件的发展是分阶段的，应急处置也是分阶段的。由于所处阶段不同，处置目标也不同，针对每一个处置目标，都对应着一个处置措施集合，这些处置措施中有一些对目标的实现起着非常重要的作用，这些处置措施被定义为关键工序。而每一个关键工序，又有多个影响要素。因此，需要考虑处置效用问题，这里的效用体现的是效率和效果。为了找出影响要素进而对其加以控制，可以考虑采用敏感性分析或主成份分析等方法。突发事件的发展是分阶段的，应急处置也是分阶段的。由于所处阶段不同，处置目标也不同，针对每一个处置目标，都对应着一个处置措施集合，这些处置措施中有一些对目标的实现起着非常重要的作用，这些处置措施被定义为关键工序。而每一个关键工序，又有多个影响要素。因此，需要考虑处置效用问题，这里的效用体现的是效率和效果。为了找出影响要素进而对其加以控制，可以考虑采用敏感性分析或主成份分析等方法。

49. 应急处置的目标是否分级？ • 战略级、战术级、操作级？ • 目标的冲突性、动态性、阶段性 • 环境的动态性、复杂性、不确定性

50. 情景在应急预案中的作用 • ① 提高政府、企业、社区、公众的危机意识。 • ② 为决策者准备了一个思维决策模型，促使他们思考未来可能面对的各种情况，以便这些情景真实发生时，他们在思想上能有充分准备。 • ③能够暴露现有资源布局与储备、处置流程、协调机制中的薄弱环节。从而能够进行改进。 • ④制定具体的应对措施，一旦事件发生，使其能够临危不乱，有效解决问题。