Overheidsmanagement

1. Overheidsmanagement K.U.Leuven Faculteit Sociale Wetenschappen

2. Doelstellingen organisatiemanagement • Verschillende types organisaties kunnen herkennen, en voor- en nadelen kunnen benoemen • Nieuwe organisatievormen: voor- en nadelen, illustreren met voorbeelden (vb. verzelfstandiging) • Begrijpen waarom coördinatie belangrijk is, en welke mechanismen kunnen gebruikt worden om coördinatie te verbeteren

3. Organisatiemanagement in de publieke sector • Structuur en typologieën van organisaties • Organisatievormen • Het hoe en wat van coördinatie

4. Organisatiestructuur • 3 aspecten van structuur (Robbins, 1992): • Complexiteit • Formalisatiegraad • Centralisatiegraad

5. Complexiteit v/d organisatiestructuur • Verticale differentiatie • Afstoten van taken in organisatie > lijnstructuur (hiërarchie) • Span of control / Depth of control • Verdeling planning – uitvoering – controle • Horizontale differentiatie • Functionele opdeling taken en opdrachten met • Overeenstemmende doeleinden • Zelfde technologie en expertise • Zelfde clientele of product • Zelfde geografisch gebied • Specialisatie versus complexiteit interactie en coördinatie

6. Formalisatie v/d organisatiestructuur • 3 vormen van formalisatie (standaardisatie) (Maes, 1996) • Standaardisering van werk • Standaardisering van deskundigheden • Standaardisering van outputs

7. Centralisatie in de organisatiestructuur

8. 5 modellen van organisaties • Lijnstructuur • Hiërarchie • Eenheid van leiding • Grote mate van standaardisatie van werk, vaardigheden en van specialisatie • Scheiding tussen planning, uitvoering en controle • Verticale communicatie • Lijn-stafstructuur • Grote lijnorganisatie > toename taakbelasting lijnmanagement • Staffunctie voor steun aan lijnmanagement nodig • Staf heeft geen lijnbevoegdheid

9. Lijnorganisatie

10. Lijn- en staforganisatie

11. 5 modellen van organisaties (2) • Divisiestructuur • Hoofdkantoor en divisies • Divisies werken autonoom • Flexibiliteit • Integratie? • Projectstructuur • “geen structuur, eerder organisch aanhangsel, ontworpen om mechanistische structuur meer flexibiliteit te geven” • Tijdelijke oplossing voor problemen die functionele en hiërarchische lijnen van organisatie overschrijden • Soms doorbreking éénheid van gezag

12. 5 modellen van organisaties (3) • Matrixstructuur • Ontstaat via permanent worden van projectstructuren • Eindproduct als ordenend agens • Vereniging van functionele en projectonderverdelingen • Ondervangen van coördinatieprobleem van functionalisatie • Flexibiliteit

13. Divisiestructuur

14. Projectorganisatie

15. Matrixorganisatie

16. Het managementsysteem • De mechanische organisatie (‘machines’) • gesloten, maximaal gericht op beheersen interne dynamiek • Input richtinggevend voor strategie • Topmanagers bepalen wat, door wie, welke middelen, waar en binnen welke tijd • Besluitvorming centralistisch en geformaliseerd • Hoge mate specialisatie en standaardisatie werkzaamheden • Formele interne relaties • Controle door hiërarchie op input en throughput (middelen en bewerkingen)

17. Het managementsysteem (2) • De organische organisatie (‘levend organisme’) • Openheid voor buitenwereld • Flexibel management • Lerende organisatie, ontwikkelingsregime • Integratie van planning, uitvoering en controle • Integratie staf- en lijnfuncties en concentratie op kernactiviteiten (generieke arbeid) • Pro-actieve strategievorming van het management (korte en lange termijn denken) • Flexibel en kwalitatief hoogstaand personeel • Motivatie en ontwikkeling van personeel • Outputgericht controlesysteem (via laterale en zelfcontrole)

18. Structuur - Management • Mechanisch regime <> Organisch regime • Lijnstructuur of <> Projectorganisatie • lijn-stafstructuur of matrixstructuur • Scientific Management <> Human Relations Management • School (Taylor, Fayol) School (Tavistock)

19. II. Het organiseren van publieke taakuitvoeringDiverse organisatievormen en praktijkvoorbeelden

20. Organisatievormen • Eigen beheer • Interne verzelfstandiging • Externe verzelfstandiging (pub & priv) • Uitbesteding • PPS • Privatisering

21. Eigen beheer

22. Eigen beheer (traditionele overheidsdienst) Publieke dienstverlening wordt verzorgd door centrale overheidsadministratie • Afdeling, administratie of departement • Provinciale administratie • Gemeentelijke administratie (vb. Dienst bevolking, stedebouw) • Variant: gedeconcentreerde buitendiensten (vb. Admin. Belastingen)

23. Eigen beheer (traditionele overheidsdienst) • Centrale overheidsdiensten hebben geen eigen rechtspersoonlijkheid • De planning, productie, financiering, controle gebeuren door centrale overheid • Strakke inputsturing door horizontale eenheden, processturing door hiërarchie, incrementele inputbekostiging, monopolie • Copernicus (federaal) en BBB (Vlaanderen): evolutie naar meer autonomie en ex post controle

24. Verzelfstandiging

25. Verzelfstandiging Verzelfstandiging = divers fenomeen • Autonome structuren binnen kernoverheid • Autonome structuren afgesplitst van kernoverheid • In sommige gevallen rechtspersoonlijkheid • Uitgebreide beheersautonomie • Aansturing en controle

26. Sturing Traditioneel • Formeel: ex ante gericht op inputs • Soms wel grote feitelijke mate van beheersautonomie / ruime mate van beleidsautonomie • Doel wet verschilt van feitelijke uitvoering Nieuw • Formeel: ex post gericht op resultaat • Ruime formele mate van beheersautonomie mits gelijke informatie • Hercentralisering van strategische beleidsautonomie • Feitelijk: niet klaar voor resultaatsturing • Doel wet verschilt van feitelijke uitvoering

27. Samenvattend

28. Subvorm 1: interne vorm • Intern verzelfstandigde agentschappen • beheersautonomie in ruil voor resultaatsturing (bv. contractmanagement) • minister blijft volledig verantwoordelijk, maar onthoudt zich van detailsturing • Al dan niet met rechtspersoonlijkheid • gewijzigde rol van centrale departementen • Vbn. Nederland, Verenigd Koninkrijk, Vlaanderen (BBB)

29. Subvorm 1: interne vorm • Federaal en Vlaanderen - voor BBB • DAB’s • Begrotingsfondsen • Met rechtspersoonlijkheid: openbare instelling cat. A on der de wet van 16 maart 1954 • Vlaanderen: na BBB • IVA zonder rechtspersoonlijkheid • IVA met rechtspersoonlijkheid • Gemeentelijk niveau • Voor gemeentedecreet: gewoon gemeentebedrijf (“regie”) • Na gemeentedecreet: budgethouderschap, interne verzelfstandiging

30. Subvorm 2: externe vorm Publieke taak verzorgd door extern verzelfstandigd publiekrechtelijk vormgegeven agentschap • Organisatie die niet onder het hiërarchisch gezag van de politieke overste valt • Eigen rechtspersoonlijkheid • Eigen patrimonium • Eigen raad van bestuur • Onder administratief toezicht • Beperkte mogelijkheid tot ministeriële interventie • Beperking van ministeriële verantwoordelijkheid • In sommige gevallen resultaatsturing

31. Subvorm 2: externe vorm (2) • Federaal oud en Vlaanderen voor BBB • VOI cat. B • VOI cat. C • VOI cat. sui generis • Vlaanderen na BBB • EVA pub • Federaal nieuw • Instellingen sociale zekerheid • Autonome overheidsbedrijven  publiekrechtelijke NV’s  met partiële private aandeelhouders • Gemeentelijk niveau • Voor gemeentedecreet: autonome gemeentebedrijf • Na gemeentedecreet: externe verzelfstandiging als autonoom gemeentebedrijf

32. Subvorm 2: privaatrechtelijke vorm • Organisatie die niet onder het hiërarchisch gezag van de politieke overste valt • Met privaatrechtelijke rechtspersoonlijkheid (vb. NV of VZW vorm) • Eigen patrimonium • Eigen raad van bestuur • Veelal hybriede kenmerken: • Soms onder administratief toezicht • Overheidsvertegenwoordiging in raad van bestuur • Activa en passiva van overheid • Beperking van autonomie • In sommige gevallen resultaatsturing

33. Subvorm 2: privaatrechtelijke vorm • Federaal en Vlaanderen voor BBB • Onoverzichtelijk geheel van vennootschappen en VZW’s die op één of andere wijze band hebben met overheid • Vlaanderen na BBB • EVA pri – extern verzelfstandigd privaatrechtelijk vormgegeven agentschap • Gemeentelijk niveau • Voor gemeentedecreet: gemeentelijke VZW • Na gemeentedecreet: externe verzelfstandiging in privaatrechtelijke vorm

34. Publiek-private samenwerking

35. Publiek-Private Samenwerking (PPS) Één of meer publieke en één of meer private partijen stemmen hun activiteiten op enigerlei wijze op mekaar af – vanuit de eigen verantwoordelijkheden en kwaliteiten • kosten, risico’s en opbrengsten worden in een onderling overeengekomen verhouding onder de betrokken partijen verdeeld

36. Publiek-Private Samenwerking (PPS) • Verschillende vormen en financierings-technieken • Verschillende graden van private betrokkenheid bij publieke taak • ontwerp en creatie van infrastructuur • uitvoeren van ondersteunende taken • uitvoeren van (publieke) diensten • Verschil met uitbesteding en privatisering

37. PPS: mogelijkheden (VL. Kenniscentrum 2005)

38. PPS: de mogelijke meerwaarden voor openbare besturen • Snelheid van realisatie + kwaliteit t.o.v. kosten (‘value for money’ door betere prikkels) • vgl. Traditionele overheidsaanbestedingen • Innovatie (benchmarking en market testing) • Niveau van kwaliteitsstandaarden wordt bewaakt (outcome-oriented government) • Breder gebruik van activa in de publieke sector

39. Uitbesteding

40. Uitbesteding Basiskenmerken Productie en/of levering van publieke diensten door private aanbieder in opdracht van overheid • Overheid doet planning, controle en bekostiging • Beperkt zich tot één fase van de levenscyclus • Aanbesteding volgens overheidsopdrachtenregelgeving

41. Uitbesteding • Evolutie: aard diensten en aard relatie • Van ondersteunende diensten naar externe dienstverlening • Evolutie naar langere en omvattender contracten • Huisvuilophaling op gemeentelijk of intercommunaal vlak • IT-functie in Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap

42. Uitbesteding • Uitbestede diensten zie kakabadse (figure 3)

43. Privatisering

44. Privatisering • Overdracht van activiteit naar privé-markt, waarbij private aanbieder zowel planning, productie, financiering als controle waarneemt • Liberalisering en privatisering zijn niet gelijk, maar dienen wel samen te gaan • Privatisering en deregulering zijn niet gelijk: • Overheidsregulering mogelijks noodzakelijk: kwaliteit van productie, prijsregelgeving, marktstructurering • Vbn. ASLK, gemeentekrediet, Sabena, Belgacom

45. Functies versus vorm

46. Sturing versus vorm

47. III. Het hoe en wat van coördinatie

48. 1. Complexiteit en versnippering: observaties Beleidsuitdagingen • ‘Complexe beleidsproblemen’ • Vraag naar aanpak op maat en vraaggestuurd beleid • Vraag naar geïntegreerde dienstverlening Overheidslandschap • Verkokering en departementalisme • Verzelfstandiging en inschakeling van derden • Decentralisatie en supranationale overheden (Europa) • Nadruk op individuele ‘accountability’ en resultaatsturing

49. 1. Complexiteit en versnippering: illustratie

50. 2. Toenemend belang coördinatie: observaties • Landenniveau: Vele landen lanceren nieuwe grootschalige coördinatie-initiatieven binnen hun overheid: • UK: Joined-up government • Canada: horizontality • New Zealand: Review of the Centre • Internationale organisaties (OESO, World Bank) leggen meer en meer nadruk op coördinatie-capaciteit van overheden • Sectorniveau: Meer nadruk op integraal beleid, geïntegreerde dienstverlening, samenwerking, netwerking, ketens over overheidsniveaus heen (vb. voedselveiligheid)