Afghanistan pays failli… ou faillite de l’aide en Afghanistan ?

1. Afghanistan pays failli… ou faillite de l’aide en Afghanistan ? Serge Michailof janvier 2009

2. Afghanistan 2009: L’impasse • La situation sécuritaire se dégrade de plus en plus • La drogue et l’aide sont les seuls moteurs de l’économie • L’intervention militaire occidentale est de plus en plus mal ressentie • Politiques, experts et public en Afghanistan et en occident s’interrogent Les causes de l’impasse sont multiples: • Certaines sont politiques et géopolitiques • D’autres sont liées à des erreurs graves de la communauté internationale • Cette dernière a en effet commis dans ce pays au moins sept erreurs graves: les sept péchés capitaux du donateur…

3. Première erreur • la non restauration de la sécurité en 2002 • Les forces US “loupent” Ben Laden et le Mollah Omar • Et se désengagent d’Afghanistan pour l’aventure en Irak • Le mandat de l’ISAF est initialement limité à Kaboul • Les Talibans ont perdu une bataille • Ils n’ont pas perdu leurs soutiens au Pakistan • Ils n’ ont donc pas perdu la guerre • Dans les campagnes la non mise en place d’une administration territoriale et d’une police sérieuses • Permet le retour de l’ordre maffieux des chefs de guerre • Rétrospectivement on voit bien ce qu’il aurait fallu faire

4. Deuxième erreur La sécurité se dégradant la communauté internationale a privilégié une réponse militaire • Sur 7 ans, 130 milliard de $ de dépenses militaires, 15 milliards de décaissements d’aide. • Sous-financement grave de la reconstruction physique: • Pas d’électricité, pas de routes rurales, pas d’irrigation, pas de réel développement rural, les campagnes ont été largement oubliées • Le financement du NSP, le programme le plus exemplaire n’est pas bouclé.

5. Troisième erreur Il n’y a pas de pilote aux commandes de l’aide internationale • Comment coordonner l’aide ou plutôt la gérer en fonction d’objectifs stratégiques ? • La structure gouvernementale est inadaptée • Il n’y a pas/plus de leadership aghan pour définir des priorités • Les slogans de la lutte contre la pauvreté cachent le vide de la réflexion stratégique • La répartition sectorielle de l’aide ne correspond pas aux priorités évidentes • La répartition géographique est inéquitable et absurde • Qui pourrait assurer ce pilotage si les autorités afghanes ne peuvent le faire?

6. Quatrième erreur Les donateurs privilégient des projets rapides très visibles et ne se préoccuppent pas de la pérennité de leurs actions • Ils court-circuitent les autorités locales • Ils multiplient les structures de projet • Ils tentent de renforcer les institutions locales mais en se limitant au financement d’assistance technique et de formation • Ils “surpayent” les cadres afghans qu’ils emploient • Ils ont ainsi crée une administration parallèle • Mais une administration de projets, gravement instable et budgétairement totalement dépendante d’eux • Cette administration parallèle apparement renforce mais en fait mine gravement l’appareil d’Etat

7. Cinquième erreur La reconstruction de l’appareil d’Etat n’a pas fait partie des priorités de l’aide • Aider à reconstruire les institutions de l’Etat devrait être la première priorité de l’aide dans ces circonstances • Le succès du MRRD et du Minfi montre que c’est possible • Les donateurs ont préféré contourner le problème • Car c’est une tâche techniquement délicate et surtout politiquement difficile • Elle exige une remise à niveau des salaires et une réforme globale de l’administration publique • Faute d’avoir réglé cette question, la quasi totalité des institutions y compris régaliennes (police, justice etc) sont gravement dysfonctionnelles

8. Sixième erreur La mobilisation de l’assistance technique n’a pas tenu compte des “bonnes pratiques” définies en Afrique depuis les années 90 • L’AT représente 25 à 30 % de l’APD: plus de 3 milliard de $ • Le pays est coincé dans une “trappe à assistance technique” • Celle ci est indispensable pour faire tourner des institutions dysfonctionnelles • Mais elle ne peut former des cadres locaux qui fuient vers les projets des donateurs dès qu’ils sont formés • Son rapport coût/efficacité se dégrade avec la montée de l’insécurité • Sa présence est de plus en plus mal ressentie • Son coût est budgétairement de plus en plus mal accepté

9. Septième erreur La gestion de l’aide est restée très “business as usual” • les modes de sélection et d’affectation des cadres des agences d’aide font que ce sont les moins expérimentés qui sont affectés dans les pays les plus “difficiles” • L’encadrement des cadres techniques est souvent défaillant • Le taux de rotation du personnel ne permet pas la capitalisation de l’expérience

10. Conclusion: Le temps est maintenant compté • Renverser le cours des évènements exigera beaucoup plus qu’une aide plus abondante et mieux gérée • Mais cette aide qui représente 35 % du PIB restera un élément fondamental • L’analyse précédente permet de définir aisément un agenda de réforme qui doit en particulier:

11. Que faire ? • Changer d’objectif: Cessons de jargonner sur la lutte contre la pauvreté, le problème est la construction d’un Etat moderne et de ses institutions dont l’armée, la police etc. • Preparer d’urgence sous responsabilité BM un cadre stratégique multi-bailleurs d’aide au pays (Country Strategic Framework) • Réorganiser l’architecture locale de l’aide qui doit être pilotée sous la responsabilité du Rep du SG des NU par une équipe technique largement BM • Mettre en oeuvre des outils et des mécanismes incitatifs pour permettre un pilotage stratégique de l’aide • Sélectionner plus soigneusement le personnel des donateurs travaillant sur ce pays.

12. Post scriptum • Rappelons ici que la France ne participe pas à l’effort international d’aide à l’Afghanistan • En 2007 elle y a décaissé 2 millions de $ d’APD ( contre 171 pour la Grande Bretagne). • Il est vrai que 40 % de notre aide bilatérale correspond à un habillage statistique et est donc largement fictive. • Et que dans la loi de finances 2009, sur 9,5 milliard D’€ d’APD affichés, moins de 250 milions d’€ permettront de financer des projets concrets sous forme de subventions. • Mais nous abordons ici un autre sujet…..