Maria Severina Liberati

1. EVOLUZIONE NORMATIVA E NUOVE STRATEGIE COMUNITARIE NEL SETTORE ALIMENTARE:SICUREZZA E PACCHETTO IGIENE CESENA 2010 Maria Severina Liberati

3. Indice • Evoluzione normativa : excursus storico • Libro bianco, Reg. 178/02/CE e sistema sanzionatorio; • Informazione ed etichettatura; • Denominazioni di origine, biologico (settore ittico); • Il pacchetto igiene; • Nuovi indirizzi comunitari. 3

4. Evoluzione normativa nel settore agroalimentare: tutela del consumatore, sicurezza e qualità dei prodotti alimentari

5. Fiducia e informazione del consumatore Dopo la politica comunitaria degli anni ‘90 votata alla qualitá (Regg. CE n. 2092/91, 2081/92, 2082/92, 1760/00), a seguito di: • globalizzazione dei mercati internazionali; • abbattimento delle barriere doganali e libera circolazione delle merci in ambito comunitario; • evoluzione tecnologica dei processi produttivi e conseguente affinamento delle tecniche di sofisticazione; Si è dovuto far fronte a gravi situazioni di emergenza per la salute pubblica quali la BSE e la diossina.

6. Fiducia e informazione del consumatore Tali situazioni di emergenza hanno comportato l’ineludibile esigenza di approntare efficaci sistemi di allerta e rafforzare gli organismi istituzionalmente deputati ai controlli;È in questo contesto europeo che nasce una nuova sensibilitá dei consumatori verso le garanzie di salubritá che devono essere offerte non solo dagli alimenti diretti all’uomo, ma anche da quelli destinati agli animali al fine di vigilare sull’intera catena alimentare e commisurare l’evoluzione tecnologica e le esigenze del mercato con la più alta garanzia di tutela dei consumatori.

7. Fiducia e informazione del consumatore In tale processo, per equilibri connessi agli scambi internazionali, l’Europa si trova nella condizione di dover negoziare con gli altri organismi (WTO) anche a costo di decisioni riduttive della tutela riservata ai prodotti protetti in sede comunitaria. Si diffonde quindi sempre più l’esigenza di far fronte a situazioni di allerta, al fine di tutelare la salute umana : basti pensare alla normativa adottata dalla Food and Drug Administration per contrastare possibili minacce di bioterrorismo veicolato attraverso l’importazione negli usa di derrate alimentari, prodotti per l’agricoltura e per l’alimentazione degli animali.

8. Fiducia e informazione del consumatore Si diffonde pertanto l’utilizzo di sistemi di autocontrollo (metodo HACCP) e del concetto di analisi e gestione del rischio che la Comunitá Europea fa propri introducendoli in una serie di direttive fino ad arrivare alla predisposizione, nel 2000, del Libro Bianco della Commissione che individua i pilastri fondamentali del quadro normativo che verrà successivamente disciplinato con il Reg. 178/2002/CE. Sicurezza alimentare

9. Fiducia e informazione del consumatore Quadro normativo di riferimento • Libro Verde del 1997 sui principi generali della legislazione alimentare; • Libro Bianco del 2000 sulla sicurezza alimentare; • Regolamento n. 178/2002/CE (c.d. General Food Law) “che stabilisce i principi e i requisiti generali della legislazione alimentare, istituisce l’Autorità europea per la sicurezza alimentare e fissa procedure nel campo della sicurezza alimentare”. • D.lgs. 190/2006 “Disciplina sanzionatoria per le violazioni del Reg. 178/2002/CE”. • Libro Verde sulla qualità dei prodotti agricoli–COM(2008)641 del 15 ottobre 2008

10. Fiducia e informazione del consumatore Recupero fiducia del consumatore: informazione, etichettatura, biotecnologie e principi di precauzione;Introduce l’approccio integrato “dal campo alla tavola” (from farm to fork);- valorizza l’analisi del rischio (valutazione, gestione, comunicazione)) per la sicurezza alimentare;- programma un Sistema di allarme rapido comunitario;- progetta l’istituzione di una Autorità europea di settore;- tre livelli di responsabilitá (primaria per gli operatori, di controllo per gli Stati membri, di valutazione per la Commissione). Libro Bianco del 2000

11. Fiducia e informazione del consumatore È nel Libro Bianco che viene individuata la tracciabilitá quale strumento idoneo a monitorare tutto il percorso degli alimenti, dal campo alla tavola, attraverso la realizzazione di sistemi di rintracciabilitá dell’intero processo produttivo.Il consumatore acquisisce quindi un nuovo strumento di salvaguardia che fino ad allora era stato requisito peculiare dei prodotti certificati intendendo per tali quelli che si fregiano di denominazioni di qualitá e provenienti da agricoltura biologica. Tracciabilità

12. Fiducia e informazione del consumatore Reg. CEE 2092/91 relativo al metodo di produzione biologicoReg. 834/2007/CE relativo alla produzione biologica e all’etichettatura dei prodotti biologici (in vigore dal 1° gennaio 2009);Reg. CEE 2081/92 che ha istituito il riconoscimento delle denominazioni di origine controllata (DOP) e delle indicazioni geografiche protette (IGP) – attualmente sostituito dal Reg. 510/2006/CE;Reg. CEE 2082/92 che ha istituito il riconoscimento delle specialità tradizionali garantite (STG) – sostituito dal Reg. 509/2006/CE. Produzioni a qualità regolamentata

13. Fiducia e informazione del consumatore Ma se non tutti gli alimenti possono presentare caratteristiche di qualità, certamente tutti devono possedere i requisiti elementari per essere considerati sicuri.Ratio che sancisce il primato della sicurezza: infatti se non tutti i prodotti alimentari possono presentare caratteristiche di qualitá, certamente tutti debbono possedere i requisiti necessari per essere considerati innocui per la salute umana ed animale.La sicurezza alimentare deve essere quindi considerata quale pre requisito della qualitá. Primato della sicurezza

14. Fiducia e informazione del consumatore Qualsiasi regolamentazione relativa all’etichettatura dei prodotti alimentari deve essere fondata anzitutto sulla necessità di informare e tutelare il consumatore.Un’etichettatura adeguata concernente la natura esatta e le caratteristiche del prodotto consente al consumatore di operare scelte con cognizione di causa e contribuisce ad una più funzionale circolazione delle merci. Direttiva 2000/13/CE “ravvicinamento delle legislazioni concernenti l’etichettatura e la presentazione dei prodotti alimentari nonché la relativa pubblicità”

15. Fiducia e informazione del consumatore - Rende applicative le linee programmatiche del Libro Bianco stabilendo i principi e i requisiti della legislazione alimentare (elevata tutela della salute umana e animale, interessi dei consumatori, pratiche commerciali leali, salvaguardia dell’ambiente); ;- rende obbligatoria la rintracciabilità in tutte le filiere agroalimentari (art. 18): identificazione e registrazione fornitori/destinatari;- istituisce l’Autorità europea per la sicurezza alimentare (EFSA). Reg. 178/2002/CE (General Food Law)

16. Fiducia e informazione del consumatore Operatori: responsabilità primaria per la garanzia del prodotto conforme (art.17), rintracciabilità (art. 18), corresponsabile per l’attivazione delle procedure di ritiro-richiamo (artt. 19-20) Reg. 178/2002/CE: obblighi e responsabilità Stati membri: applicazione legislazione alimentare, allestimento sistema di controllo e definisce le relative sanzioni effettive, proporzionate e dissuasive (art. 17) Commissione europea: verifica l’efficacia e l’operatività dei sistemi adottati dagli Stati membri

17. Fiducia e informazione del consumatore In attuazione dell’art. 18 del Reg. n. 178/2002/CE è stata disposta in tutte le fasi della produzione, della trasformazione e della distribuzione la rintracciabilitá degli alimenti, dei mangimi e degli animali destinati alla produzione alimentare e di qualsiasi altra sostanza destinata o atta a entrare a far parte di un alimento o di un mangime.Ruolo centrale del ritiro delle partite di mozzarella con livelli di diossina oltre i limiti di legge analisi più accurate ed eventuale distruzione. Rintracciabilità

18. Fiducia e informazione del consumatore La sicurezza del prodotto si realizza anche attraverso una sempre piú accurata informazione al consumatore per mezzo dei sistemi di documentazione e di controllo che garantiscano la conformitá del prodotto ai requisiti della normativa di settore.L’impossibilitá di ricostruire il percorso compiuto da alimenti e mangimi puó compromettere il funzionamento del mercato interno e la salute dei consumatori  sistema generale di rintracciabilitá per poter effettuare ritiri mirati e fornire informazioni ai responsabili dei controlli. Informazione

19. Fiducia e informazione del consumatore Ruolo rilevante e strategico non solo per la tutela del consumatore, ma anche per la “salute” del mercato perchè la tracciabilitá costituisce senza dubbio un volano per la razionalizzazione dei sistemi produttivi ed un veicolo di competitivitá tanto piú importante in questo contesto globalizzato dei flussi commerciali.Importanza di tracciare le informazioni relative all’origine delle materie prime agricole impiegate (es. olio di oliva). Ruolo delle informazioni

20. Fiducia e informazione del consumatore Fiducia e informazione • Il quadro normativo deve far sì che i consumatori, gli altri soggetti interessati e le controparti commerciali abbiano fiducia nei processi decisionali alla base della legislazione alimentare, nel suo fondamento scientifico e nell’indipendenza delle istituzioni; • “La legislazione alimentare si prefigge di tutelare gli interessi dei consumatori e di costituire una base per consentire ai consumatori di compiere scelte consapevoli in relazione agli alimenti che consumano” (Reg. n. 178/2002, art. 8).

21. Fiducia e informazione del consumatore Informazione lungo la filiera agroalimentare • Produttori e trasformatori hanno necessità di regole chiare rispetto a pratiche di concorrenza sleale; • La distribuzione mira alla fidelizzazione del cliente; • I consumatori hanno bisogno di comprendere le caratteristiche degli alimenti loro proposti; • Le Autorità di controllo devono garantire il cittadino-consumatore e il buon funzionamento del mercato.

22. Excursus storico MA COME SI È ARRIVATIALL’ATTUALE QUADRO NORMATIVO COMUNITARIO NEL SETTORE ALIMENTARE? 22

23. Le tre fasi storiche: L’armonizzazione con le Direttive verticali La liberalizzazione del mercato Il nuovo approccio verso sicurezza alimentare

24. Le tre fasi storiche: L’armonizzazione con le Direttive verticali (1) a partire dagli anni ’60 è stata sviluppata una serie di Direttive per regolare la produzione e commercializzazione di specifici alimenti; gli strumenti legislativi, denominati “verticali” perché relativi a specifiche filiere, sono stati emanati unicamente per quei prodotti ritenuti di particolare importanza per l’Unione Europea quali le carni fresche, il latte, il burro, ecc.

25. Le tre fasi storiche: L’armonizzazione con le Direttive verticali (2) Al periodo iniziale risale anche l’introduzione del “bollo CEE” per identificare gli stabilimenti produttivi che, essendo in possesso di particolari requisiti strutturali e sanitari prescritti dalla normativa comunitaria, erano autorizzati a commercializzare i loro prodotti tra i Paesi di tutta l’Unione. Gli stabilimenti sprovvisti del bollo CEE (in quanto con requisiti strutturali e di sicurezza non in linea con le prescrizioni comunitarie) potevano commercializzare i prodotti solo all’interno del singolo Stato Membro; questo doppio livello di autorizzazione è stato comunemente identificato con il termine “doppio mercato”.

26. Le tre fasi storiche: La liberalizzazione del mercato (1) il secondo momento storico ha avuto inizio a partire dalla fine degli anni ’80, a seguito della necessità di adeguare il commercio alimentare alle novità introdotte dal Mercato Unico Europeo (MEC). L’abolizione dei controlli alle frontiere e la libera circolazione delle merci imponeva, infatti, il rispetto di un livello minimo di sicurezza comune tra tutti gli Stati aderenti al circuito comunitario e la necessità di eliminare il cosiddetto “doppio mercato”.

27. Le tre fasi storiche: La liberalizzazione del mercato (2) In questo periodo l’Unione Europea ha, da un lato, emanato norme comuni a tutti gli alimenti indipendentemente dalla loro natura o categoria di appartenenza Direttive “orizzontali” e, dall’altro, ha aggiornato gli strumenti legislativi di natura “verticale” dettagliando le procedure igieniche di fabbricazione con precisi requisiti tecnici.

28. Le tre fasi storiche: Il nuovo approccio verso sicurezza alimentare (3) è iniziata a seguito delle gravi crisi alimentari che si sono verificate in Europa a partire dal 1996 e che hanno dimostrato una non omogenea applicazione delle norme da parte degli Stati Membri e la presenza di carenze nel sistema dei controlli. Questi elementi hanno indotto la Commissione Europea ad avviare una profonda revisione della normativa sulla sicurezza alimentare le cui conclusioni finali sono state riassunte in due documenti principali

29. Le tre fasi storiche: Il nuovo approccio verso sicurezza alimentare (3) il Libro verde, pubblicato nel 1997, che definisce i principi generali della legislazione alimentare dell’Unione Europea, il Libro Bianco sulla sicurezza alimentare, pubblicato nel 2000, in materia di sicurezza alimentare.

30. Un nuovo approccio legislativo: - la politica della sicurezza alimentare deve basarsi su un approccio completo e integrato; - i produttori di mangimi, gli agricoltori e gli operatori del settore alimentare hanno la responsabilità primaria per quanto concerne la sicurezza degli alimenti; - la politica "dai campi alla tavola" si dovrà attuare sistematicamente e in modo coerente;

31. Un nuovo approccio legislativo: - una politica alimentare efficace richiede la rintracciabilità dei percorsi dei mangimi e degli alimenti nonché dei loro ingredienti; - l'analisi del rischio deve costituire il fondamento su cui si basa la politica di sicurezza degli alimenti; - si applicherà il principio di precauzione nelle decisioni di gestione del rischio.

32. Libro Verde sui principi della legislazione alimentare – COM(97) 176 • livello elevato di protezione della salute, della sicurezza e degli altri interessi dei consumatori ; • libera circolazione delle merci nel mercato interno; • disposizioni legislative basate su conoscenze scientifiche e valutazione dei rischi; • responsabilità primaria della sicurezza dei prodotti alimentari in capo ai produttori, ai trasformatori e ai fornitori.

33. Libro Verde sui principi della legislazione alimentare – COM(97) 176 • È possibile applicare alla produzione agricola e all'industria agroalimentare le stesse regole generali? • È necessario estendere alla produzione agricola primaria il principio della responsabilità del produttore per i prodotti difettosi? • È necessario introdurre nuove definizioni nella legislazione quali una definizione europea di "prodotti alimentari"?

34. Libro bianco sulla sicurezza alimentare – COM(1999) 719 • Principi: • - elevata tutela della salute umana, animale e delle piante; • - interessi dei consumatori; • - pratiche commerciali leali; • - salvaguardia dell’ambiente; • Tre livelli di responsabilità: operatori – Stati membri – Commissione; • Introduce a: analisi del rischio, sistema di allarme rapido, Autorità europea per la sicurezza alimentare (vedi Reg. 178/02/CE).

35. Libro bianco sulla sicurezza alimentare – COM(1999) 719 • approccio integrato di filiera “dai campi alla tavola”: produzione primaria, trasformazione, trasporto, distribuzione; • inclusione orizzontale della filiera dei mangimi (animali destinati al consumo umano); • necessità di garantire corrette prassi igieniche lungo tutta la filiera ai fini della sicurezza alimentare.

36. Un nuovo approccio legislativo: Libro bianco sulla sicurezza alimentare la creazione di un'Autorità alimentare europea autonoma (EFSA), incaricata di elaborare pareri scientifici indipendenti su tutti gli aspetti inerenti la sicurezza alimentare, la gestione di sistemi di allarme rapido e la comunicazione dei rischi; la revisione del quadro giuridico normativo affinché possa coprire tutti gli aspetti connessi con i prodotti alimentari dalla produzione al consumo (“from farm tofork”, dalla terra alla tavola); la creazione di un sistema di controllo più armonizzato; l’avvio di un dialogo più trasparente con i consumatori e altre parti interessate (stakeholders).

37. Un nuovo approccio legislativo: Autorità Europea per la Sicurezza Alimentare • Compito principale = supporto scientifico raccolta e elaborazione di informazioni valutazione del rischio comunicazione del rischio collaborazione con altre agenzie scientifiche intervento nelle crisi alimentari • Caratteristiche dell'EFSA Indipendenza, eccellenza, trasparenza

38. Sicurezza alimentare: quadro normativo Libro bianco sulla sicurezza alimentare - COM(1999) 719Reg. n. 178/2002/CE : stabilisce i principi e i requisiti generali della legislazione alimentare, istituisce l’Autorità europea per la sicurezza alimentare,fissa procedure nel campo della sicurezza alimentare e costituisce la base per garantire un elevato livello di tutela della salute umana e degli interessi dei consumatori in relazione degli alimenti (art.1) D.lgs. N. 190/2006 “disciplina sanzionatoria per le violazioni del Reg. 178/2002/CE”.

39. La nuova legislazione sulla sicurezza alimentare La struttura Regolamento 178/2002 « Food law » Principi generali di sicurezza alimentare Autorità competenti Operatori Alimentari Norme generali di igiene dei prodotti e della produzione di alimenti e mangimi (reg.852) Norme specifiche sui prodotti Mangimi Alimenti O.A. (reg.853) Controlli su alimenti e mangimi (reg.854-882)

40. Reg. 178/02/CE: definizioni • “ALIMENTO o PRODOTTO ALIMENTARE”: qualsiasi sostanza o prodotto trasformato, parzialmente trasformato o non trasformato destinato ad essere ingerito da esseri umani (art. 2 c. 1); • “RINTRACCIABILITÁ”: possibilità di ricostruire e seguire il percorso di un alimento, di un mangime, di un animale destinato alla produzione alimentare o di una sostanza destinata ad entrare a far parte di un alimento o di un mangime attraverso tutte le fasi della produzione, della trasformazione e della distribuzione (art. 3 n. 15).

41. Obiettivi legislazione alimentare (art. 5 c. 1) • livello elevato di tutela della vita e della salute umana; • tutela degli interessi dei consumatori (pratiche leali nel commercio alimentare); • tutela della salute e del benessere degli animali, della salute vegetale e dell’ambiente; • libertá di circolazione di alimenti e mangimi all’interno della comunitá.

42. Principi della legislazione alimentare: analisi del rischio (art. 6 e bollettino EFSA n. 2/04) 1) VALUTAZIONE: processo destinato a controllare casi in cui un organismo, un sistema o una popolazione possono essere esposti a un pericolo; si basa su elementi scientifici a disposizione ed è svolta in modo indipendente, obiettivo e trasparente; 2) GESTIONE: processo decisionale che comporta la considerazione di fattori politici, sociali, economici e tecnici di un determinato pericolo, al fine di elaborare e applicare le adeguate risposte normative; tiene conto dei risultati della valutazione del rischio (EFSA), del principio di precauzione e di altri aspetti pertinenti.

43. Principi della legislazione alimentare: analisi del rischio (art. 6 e bollettino EFSA n. 2/04) 3)COMUNICAZIONE: scambio interattivo di informazioni sui rischi per la salute e per l’ambiente tra responsabili della valutazione del rischio, media, gruppi interessati e pubblico.

44. Principi della legislazione alimentare: principio di precauzione (art. 7) Qualora, in circostanze specifiche a seguito di una valutazione delle informazioni disponibili, venga individuata la possibilitá di effetti dannosi per la salute ma permanga una situazione di incertezza sul piano scientifico, possono essere adottate le misure provvisorie di gestione del rischio necessarie per garantire il livello elevato di tutela della salute.

45. Informazione ai cittadini consumatori • nel caso in cui un alimento o un mangime possa comportare un rischio per la salute umana o animale, le autoritá pubbliche informano i cittadini sulla natura del rischio (art. 10); • l’etichettatura, la pubblicitá e la presentazione di alimenti e mangimi non devono trarre in inganno i consumatori (art. 16).

46. Requisiti di sicurezza degli alimenti (art. 14) • Non possono essere immessi sul mercato alimenti: • DANNOSI PER LA SALUTE: previa valutazione dei probabili effetti nel breve, medio e lungo periodo, dei probabili effetti tossici cumulativi e delle sensibilità di salute di alcune categorie di consumatori; • INADATTI AL CONSUMO UMANO: inaccettabili per il consumo tenuto conto delle condizioni d’uso normali e delle informazioni accessibili al consumatore.

47. Obblighi e responsabilità • spetta agli operatori garantire che alimenti e mangimi soddisfino le disposizioni di legge (art. 17); • Se un operatore ritiene o ha motivo di ritenere di che un alimento non sia conforme, deve avviare le procedure di ritiro e informare le autoritá competenti (art. 19).

48. Obblighi e responsabilità • gli Stati membri adottano la legislazione alimentare e ne verificano il rispetto. A tal fine, organizzano un sistema ufficiale di controllo e detrminano le misure e le sanzioni da applicare in caso di violazione: le sanzioni devono essere effettive,proporzionali e dissuasive; • la Commissione svolge attivitá di vigilanza e valutazione.

49. Rintracciabilità (art. 18) • è disposta in tutte le fasi di produzione, trasformazione e distribuzione la rintracciabilitá di alimenti, mangimi, animali destinati alla produzione alimentare e sostanze atte a entrare a far parte di un alimento o mangime; • gli operatori devono essere in grado di individuare fornitori e destinatari attraverso opportuni sistemi di rintracciabilitá, mettendo a disposizione delle autoritá competenti le informazioni.

50. Controlli e sanzioni D.lgs. 190/2006 “Disciplina sanzionatoria per le violazioni del Reg. n. 178/2002/CE” – art. 1 Campo d’applicazione Il presente decreto reca la disciplina sanzionatoria per la violazione delle disposizioni di cui agli articoli 18, 19 e 20 del Reg. n. 178/2002/CE che stabilisce i principi ed i requisiti generali della legislazione alimentare, istituisce l'Autorità europea per la sicurezza alimentare e fissa procedure nel campo della sicurezza alimentare