SEMINARIO “UN RECORRIDO POR LA HISTORIA DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR CHILENA”

1. SEMINARIO “UN RECORRIDO POR LA HISTORIA DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR CHILENA” “El Financiamiento de la Educación Superior en la Década de los 80” Prof. Eugenio Cáceres C. Agosto 03 del 2011

2. CONTENIDO El Contexto El Diagnóstico Los Principios El Diseño Original Los Cambios Significativos Los Efectos en las IES-CRUCh El Comportamiento Futuro

3. CONTEXTO CONSTITUCIONAL • DERECHO A LA EDUCACIÓN • LIBERTAD DE ENSEÑANZA • Es deber del estado el financiar los niveles básico y medio y prestar atención preferente al nivel superior • Además, "fomentar el desarrollo de la educación en todos los niveles, estimular la investigación científica y tecnológica, la creación artística y la protección e incremento del patrimonio cultural de la Nación” • Además, "es deber de la comunidad nacional contribuir al desarrollo y perfeccionamiento de la educación"

4. CONTEXTO HISTÓRICO LA LÓGICA GENERAL DE DESCONCENTRACIÓN Y DE DESESTATIZACIÓN aplicada en todos los sectores de la vida nacional con la intención de mejorar la redistribución social del ingreso y del bienestar general LAS MODERNIZACIONES DEL SECTOR SOCIAL radicales ajustes no sólo en educación, sino que también en salud, vivienda, trabajo y justicia (reforma previsional, plan laboral, descentralización, regionalización, entre otras medidas) EL MOMENTO ECONÓMICO FAVORABLE el tratamiento "shock“ iniciado post recesión 1975 presentaba resultados favorables y la tendencia de crecimiento económico permanente posibilitaba destinar recursos estatales adicionales a usarse directamente o servir de estímulo a la acción privada LA MODERNIZACIÓN DEL SECTOR EDUCACIÓN la descentralización de los niveles básico y medio representaba a futuro mayor acceso a la superior

5. “mínima diversidad de opciones ofrecidas a los egresados de la enseñanza media concentradas casi exclusivamente en las instituciones universitarias” “escasa garantía de seriedad académica de la oferta existente” “exagerado crecimiento cuantitativo de las universidades originado en la simple satisfacción de las presiones sociales que se ejercían sobre ella” “la mala calidad en la ejecución de la tarea universitaria centrada en la formación de profesionales, acentuándose este aspecto en las sedes regionales en las que, en lo general, se tenía escasa dotación de académicos calificados” “prolongación artificial de algunas carreras, originada en el propósito de acceder a asignaciones especiales relacionadas con determinados tipos de títulos profesionales, teniéndose sobredimensionamientos curriculares que en nada mejoraban la formación de profesionales y técnicos” “fuerte presión de las universidades existentes sobre el Estado para que éste aumente la asignación de sus recursos, casi como alternativa única de implementar los planes de desarrollo institucional” “aportes estatales a las universidades (representaban casi el 80% del financiamiento institucional) favorecen preferentemente a sectores socialmente privilegiados que son los que en su mayoría accedían a la educación superior” EL DIAGNÓSTICOComisiones Vial y mixta de Ministerios Interior, Justicia, Hacienda y Educación - Declaración MInterior (060181) (4)

6. LOS PRINCIPIOS GENERALES El financiamiento es parte integral del proceso educativo e incide en su calidad de ejecución No constituye en sí mismo un sistema y tampoco puede por sí mismo, caracterizar a todo el SES Sí se relaciona de modo substancial e interactúa con los otros elementos del SES Uno de los roles que el estado ha de cumplir respecto a la educación superior es el de entregarle recursos para el cumplimiento adecuado de sus fines más propios La ES debe subsidiarse, en tanto es una función social que representa un beneficio social y porque colabora al bien común nacional, esencialmente distributivo y superior a los posibles bienes privados

7. LOS PRINCIPIOS ESPECÍFICOS Consecuencia con la plena libertad de enseñanza Cumplir el principio de subsidiariedad del Estado Insertarse en la referencia de la regionalización Promover la coordinación y cooperación entre las instituciones de educación superior y la libre competencia Reasignar los recursos económicos disponibles al interior del sistema educacional con el propósito de mejorar el cumplimiento estatal de la obligatoriedad de la enseñanza básica (hasta el año 1980 la asignación interna representaba casi un 50% destinado al nivel superior y el otro 50% para los niveles pre-escolar, básico y medio y en 1990 la relación fue de alrededor de un 20% y un 80% respectivamente)

8. LOS PRINCIPIOS ESPECÍFICOS • Complementar la acción estatal con la participación del sector privado nuevas unidades ejecutoras representarían reales perspectivas de desarrollo y de mejoramiento ampliando cobertura y generando diversidad de opciones • Promover la coordinación y cooperación entre las instituciones de educación superior y la libre competencia entre ellas como instrumentos que incentivan la mejor calidad académica • Establecer un sistema de pago de la educación superior por parte de quienes la reciben los criterios para la fijación de aranceles serían el costo de la carrera, las expectativas de ingreso de los profesionales egresados y el subsidio que se estimara otorgar a carreras de mayor necesidad o significado social,

9. EL DISEÑO ORIGINALDeclaraciones Ministerio del Interior (06 y 200181) y DFL 4 de Educación (140181) Aumento del aporte estatal a la educación superior en el periodo 1980-1986, en un 50% del asignado en 1980 y su mantención a partir de 1987 Los aportes estatales tendrían una permanente reajustabilidad anual de la base definida correspondiente al total de la variación del IPC "se entiende que los porcentajes referidos para los próximos años en relación con 1981, son en moneda real” "conviene insistir en que el aporte estatal a la Educación Superior no será en ningún caso disminuido …..”

10. EL DISEÑO ORIGINALDeclaraciones Ministerio del Interior (06 y 200181) y DFL 4 de Educación (140181) • Este aporte estatal se distribuirá en • un Aporte Fiscal Directo decreciente, ligado al gasto histórico en función del número de alumnos a asignarse a las universidades CRUCh e institutos profesionales estatales • un Aporte Fiscal Indirecto creciente, relacionado con la elección que los estudiantes hacen por una determinada institución a asignarse a todas las universidades e institutos profesionales • Un Crédito Fiscal Universitario orientado a preservar la igualdad de oportunidades de acceso a la educación superior a asignarse a todas las universidades y a los institutos profesionales estatales

11. EL DISEÑO ORIGINALDFL 4 de Educación (140181) ** La base 100 es el aporte estatal 1980 a las ocho universidades existentes

12. “…. no podría eliminarse completamente el aporte directo, ya que hay tareas de investigación desarrolladas por las Universidades, cuyo elevado nivel científico y cuya utilidad social, no se traduce necesariamente en una captación de los mejores estudiantes “Incide asimismo, en igual sentido, la existencia de diversas actividades de extensión o extrauniversitarias, que las actuales Universidades mantienen y cuya adaptación a la nueva realidad, debe ser gradual y en algunos casos contar con el apoyo financiero del Estado ….” “ …. el aporte estatal directo que subsista…… se repartirá entre las Universidades actualmente existentes, ya que de lo contrario, se haría inmanejable el sistema, en razón de lo impredecible del número de nuevas IES no universitarias, que puedan fundarse” Su distribución inicial entre las instituciones de origen y derivadas se establece en función del aporte estatal de 1980 Los porcentajes de participación varían entre 28,1 y 0,395 EL PORQUÉ Y EL CÓMO DEL AFDDeclaración Ministerio del Interior (200181) (4)

13. Vinculado directamente con el propósito de “introducir elementos competitivos que favorezcan el mejoramiento de la calidad académica” "a dichos fondos optarán indistintamente las Universidades actuales, las nuevas que se creen y los Institutos de Educación Superior no universitarios que se formen en conformidad a la ley pertinente que habrá de dictarse para regularlos” Su cobertura son los 20.000 mejores puntajes PAA según su selección de carreras (sin discriminar el tipo de institución) a las que se le asignan factores de ponderación de 1.0, 1.8 y 2.4 EL PORQUÉ Y EL CÓMO DEL AFIDeclaraciones Ministerio del Interior (06 y 200181)

14. Acercar la igualdad de oportunidades en el acceso a la educación superior “otorgando a todo estudiante cuya realidad económica lo requiera y que cumpla con los requisitos de idoneidad que la ley señala, un crédito a largo plazo y bajo interés” Se aplica a los estudiantes de universidades e institutos profesionales para cubrir total o parcialmente los gastos de aranceles Retorno a partir del segundo año de egreso con la posibilidad de postergar el pago en casos particulares Operación crediticia en UTM, con interés del 1% anual Posible complemento del sistema crediticio normal con aval del Estado EL PORQUÉ Y EL CÓMO DEL CFUDeclaraciones Ministerio del Interior (06 y 200181)

15. El quiebre del crecimiento económico (de un 6% y 7% positivos en 1980 y 1981 a uno negativo del menos 14% en 1982) no posibilita el incremento del aporte fiscal contemplado en el diseño original A partir de 1983 se congela la reajustabilidad permanente de los aportes estatales a los valores nominales de los aportes entregados en el año anterior y los aportes se fijan anualmente en la Ley de Presupuesto, condicionados a los recursos fiscales existentes en cada año En todo el periodo de los 80, no existe un período anual en que no se hayan efectuado modificaciones al esquema tenido en el año anterior, utilizando como instrumento las normas complementarias de la Ley de Presupuesto LOS CAMBIOS SIGNIFICATIVOS:EN EL TAMAÑO DE LOS RECURSOS

16. LOS CAMBIOS SIGNIFICATIVOS:EN EL TAMAÑO DE LOS RECURSOS(Desaurmeaux y Koljatic …… Si se compara lo establecido en el DFL 4 de 1981 con los aportes efectivos entregados, en el período 1980-1990, el aporte estatal total a la educación superior fue de sólo un 39.4% de lo esperado Se proyectó entregar 150 y se entregó sólo 59.1 (un 44.2% de lo previsto si se resta el CFU) En moneda junio 1990, en tanto el aporte contemplado en el DFL4 debió haber sido de casi MM$ 102,000, el aporte efectivamente entregado por diversas vías fue de poco más de MM$ 40,100

17. LOS CAMBIOS SIGNIFICATIVOS:EN EL TAMAÑO DE LOS RECURSOS(Desaurmeaux y Koljatic ……

18. El menor aporte fiscal al sector educación es de un 2.73% del PGB en 1985 y el mayor es de un 4,9 en 1982 El menor aporte fiscal en educación superior es de un 0,47% del PGB en los años 1988 y 1989 En 1982 el aporte fiscal al sector educación corresponde a un 17.6% del gasto fiscal total y a un 12.7% en 1988 La relación “AFEU/AETE” fue de un 28.9% en 1982, un 18.4% en 1984 y un 17.3% en 1988 A partir de 1988 se posibilitan las donaciones de contribuyentes de primera categoría a las universidades e institutos profesionales reconocidos por el Estado En el periodo 1982-1990 el FONDECYT se multiplica en casi en 19 veces y representa entre un 15% y un 20% del gasto que las instituciones realizan en investigación (alrededor de un 75% de estos recursos se concentra en las universidades de origen) En el año 1990 el aporte estatal a la educación superior, fue de US$ 175 millones (AFD y AFI, fondos de becas, de gestión, pagarés y FONDECYT) y el aporte privado fue de US$ 165 millones (aranceles, donaciones, prestación de servicios y cooperación internacional, sin considerar inversión en bienes de capital) LOS CAMBIOS SIGNIFICATIVOS:EN EL TAMAÑO DE LOS RECURSOS(Arriagada, Cáceres et. al ….)

19. LOS CAMBIOS SIGNIFICATIVOS:EN LA LOCALIZACIÓN DE LOS RECURSOS(Arriagada, Cáceres et. al ….) • A partir de 1983 el aporte fiscal se concentra en aquéllas que ya lo recibían antes de 1981 y en sus derivadas • Quedan fuera las nuevas instituciones creadas en el periodo 1981-1982 Acerca de la relación “aporte estatal/matrícula” en las instituciones CRUCh estatales y privadas + en 1984 las estatales atendían casi el 70% de la matrícula de pregrado y recibían un 58% de los aportes estatales en tanto las privadas atendían el 30% restante y recibían el 42% restante + en 1988 aún cuando la distribución del aporte fiscal se mantiene, disminuye la atención de matrícula del sector estatal a un 61% Acerca de la relación “aporte estatal/matrícula” en las instituciones CRUCH, de origen y derivadas + en 1984 las ocho instituciones de origen atendían un 60% de la matrícula y recibían un 77% del aporte fiscal en tanto sus derivadas atendían el 40% restante de la matrícula y recibían el 23% del aporte + En el año 1988, las de origen habían incrementado su cobertura a un 64% de la matrícula y disminuido levemente su participación en la distribución del aporte estatal a un 75.9%

20. LOS CAMBIOS SIGNIFICATIVOS:EN LA LOCALIZACIÓN DE LOS RECURSOS(Arriagada, Cáceres et. al ….) En un conjunto de diez instituciones que reciben aporte fiscal, cuatro de origen y seis derivadas, + El aporte estatal representaba en su ingreso total, entre un 28.7% a un 59.7% + Las entidades de origen gastaban un 77% de sus recursos en personal, un 14% en bienes y servicios y un 9% en el resto de las partidas, en tanto las derivadas gastaban un 56%, un 26% y un 18% respectivamente + Ninguna de ellas cubría los gastos en personal con el aporte estatal + En términos de funciones institucionales, sus gastos se relacionaban entre un 82% y el 83% con docencia, entre un 11% y un 13.5% con investigación y entre un 4.5% y un 6.5% con extensión

21. LOS CAMBIOS SIGNIFICATIVOS EN EL AFD • Durante la década 80 nunca se entregó lo establecido en el diseño original • En 1988 se alteran las participaciones relativas que cada institución estatal tenía desde 1981 (p. ej., disminuyeron su participación las Universidades de Chile y de Concepción y aumentaron las Universidades Austral, Católica de Valparaíso y Santa María) • En 1988 se establece su asignación anual vía DS del Ministerio de Educación, con la firma adicional del Ministerio de Hacienda • A partir de 1989 se entrega el 95% del AFD según la distribución del año anterior y el 5% restante de acuerdo a un modelo que incluye las variables relacionadas de alumnos de pregrado, cantidad de carreras de pregrado, jornadas académicas completas equivalentes y su formación de postgrado, proyectos FONDECYT y publicaciones

22. LOS CAMBIOS SIGNIFICATIVOS EN EL AFI • En parte se originan en el mal entendimiento de algunas instituciones de las señales referidas a la competitividad del sistema (cambios de los perfiles de carreras buscando asimilarse a las de mayor ponderación, incremento de sus vacantes, cambios en sus modalidades de ingreso, entre otras) • Durante la década 80, nunca se entregó lo previsto • En el periodo 1983-1990 se reduce su cobertura sólo a las instituciones CRUCh • A partir de 1984 se cambia su diseño original + ampliando la cobertura de mejores puntajes PAA de 20.000 a 27.500 + definiendo aportes diferenciados según los puntajes obtenidos (factores 1,3,6,9 y 12) y + suprimiendo los anteriores ponderaciones según carreras • A partir de 1988 se consideran sólo los estudiantes de primer ingreso

23. LOS CAMBIOS SIGNIFICATIVOS EN EL CFU • Sólo en el año 1981 se entregó lo previsto y el año 1988 se entregó sólo un 31.7% de lo propuesto y en 1990, un 18.8% • Desde 1983 se reduce su cobertura a las instituciones CRUCh • Respecto a su administración: + En un primer momento estuvo en las instituciones que recibían un monto proporcional a lo solicitado + entre 1983 y 1986 el Ministerio de Educación centraliza su asignación + en 1987 se regresa a la entrega de un recurso fijo (FCU) a cada entidad (gasto histórico) quien lo asigna según las condiciones que estime determinar (rendimiento académico, carrera con disponibilidad de crédito, inexistencia de medidas disciplinarias) + Se traspasa la responsabilidad estatal de administrar y cobrar las deudas a las instituciones facultándolas para recaudar las deudas exigibles de modo directo o mediante convenios con empresas de cobranza o con la Tesorería General de la República • Se vincula al acceso de beneficios y de transporte • Muy baja recuperación que representa menor disponibilidad de recursos y que el plazo estimado para el año 1995, oportunidad en que el Estado ya no debiera colocar más recursos, no es posible de lograr

24. COMPORTAMIENTO INICIAL DEL CFU Respecto a los subsidios de las carreras a financiar con aportes estatales u otros + los mayores están en las áreas de Ciencias (67,7%), de Artes (67.3%) y de Salud (64.5%) + las carreras del área pedagógica tienen un 47.6% + los menores están en las carreras de Administración y Economía (7.6%) y Ciencias Jurídicas (15%) Respecto a la devolución del CFU (1986) + la carrera con el mayor porcentaje de devolución es la de Psicología (15.32%) y con el menor es la carrera de Químico-Farmacéutico (3.99%) + otros datos intermedios corresponden a las carreras de Pedagogía (9.38%), Medicina (12.4%), Ingeniería (5.92%), Arquitectura (4.85%) y las paramédicas ( 8.83%)

25. En el periodo 1981-1987 el aporte estatal baja de un 64,9% a un 42,2% y pocas instituciones logran compensar esta disminución y deben alterar sus perspectivas de desarrollo En términos de funciones institucionales en 1986 la distribución del gasto promedio era de + un 60.2% en docencia de pre-grado ( entre 97.5% y 41.2%) + un 3.6% en docencia de post-grado (entre 13.7% y 0%) + un 15.5% en investigación (entre 30.4% y 1.0%) + un 5.2% en extensión (entre 10.5% y 0%) y + un 15.5% en otras actividades (entre 49.7% y 0%) EFECTOS EN LAS IES-CRUCh

26. EFECTOS EN LAS IES-CRUCh • Algunos elementos aplicados para neutralizar parcialmente esta situación son + aplicación de procesos internos de racionalización asimilados a reducción de personal y de actividades * disminuyen las jornadas completas académicas en un 5% + búsqueda de otras fuentes de financiamiento a través de la prestación de servicios * los ingresos propios aumentan de un 19.8% a un 28.7% + rebajas en remuneraciones de académicos y administrativos * disminuyen en un 23% aunque el gasto en remuneraciones mantiene su participación en el gasto total, cercana al 60% * en 1988, expresados en moneda de diciembre de 1990, el monto promedio era de $ 131.977 ( $ 505.455 para los directivos superiores, $ 262.021 para los académicos de jornada completa, $ 69.847 para los de jornada parcial y 90.157 para el personal no académico) + aumento del endeudamiento * en 1981 era de un 0.3% del financiamiento total y un 3,6% en 1987

27. Algunos otros elementos aplicados para neutralizar parcialmente la disminución del aporte estatal son + postergación de la renovación de edificios, de equipamiento, de material documental y de apoyo a las actividades académicas + venta de patrimonio + aumento de vacantes en especial en las carreras “universitarias” (aranceles más altos) cuya matrícula total creció un 41% (crecimiento total de 6.4%) y cuya matrícula de primer ingreso creció en un 50,6% en tanto la matrícula total disminuyó en un 4.2% + aumento de aranceles respecto a 1981 se incrementan en un 55% en el año 1984 y en un 33% en el año 1987 y su participación en el financiamiento total general subió en el período 1981-1987 creció de un 15% a un 25.5% con fuerte incidencia en el crédito fiscal EFECTOS EN LAS IES-CRUCh

28. COMPORTAMIENTO FUTURO Las preguntas permanentes acerca del "tamaño" y la “localización” de la colaboración estatal a la educación superior ligada a la Ciencia y Tecnología siguen plenamente abiertas Las referencias válidas en la búsqueda de las respuestas están en la plena claridad acerca de + lo que se pretende subsidiar por parte del Estado + la igualdad de oportunidades para similares méritos académicos (institucionales y personales) + la ausencia de discrecionalidades odiosas

29. COMPORTAMIENTO FUTURO Si se acepta la subsidiariedad estatal, + ¿qué subsidiar? ¿a quién subsidiar? ¿cómo hacerlo? + ¿es posible retomar las bases iniciales del nuevo modo de entender la educación superior? Si es difícil la posibilidad de un mayor recurso fiscal, + ¿puede pensarse en una reasignación distinta a la que hoy día existe? + ¿cuál será el costo de quitarle a algunos para darle un poco más a otros? Si un estado subsidiario es un estado impersonal, + ¿debieran formularse y hacer cumplir sólo normas de general aplicación? Si se subsidia a las entidades que ya reciben aporte estatal, + ¿se deja de lado el apoyo a las nuevas instituciones privadas? + ¿se está bloqueando el ejercicio de la libertad académica y educacional y ejerciendo serias desigualdades?

30. COMPORTAMIENTO FUTURO Si se radica el propósito del subsidio en la demanda, + ¿se deja definitivamente de lado la posibilidad de colaborar con la oferta de educación superior? Si es propósito del estado tener buenas instituciones con carácter regional, + ¿cómo se refleja en una determinada manera de subsidiar? Si se estima establecer prioridades en los subsidios, + ¿cómo establecer tales prioridades? ¿cuáles son? Si se hace consistente el criterio de la competitividad por excelencia académica, + ¿cómo resolver la profunda dicotomía entre universidades de origen versus derivadas o el de las del CRUCh con el resto? + ¿cómo puede romperse la superposición de este criterio con la gran heterogeneidad existente entre las IES?