Evaluation der aktiven Arbeitsmarktpolitik in Deutschland: Stand der empirischen Forschung

1. Evaluation der aktiven Arbeitsmarktpolitik in Deutschland:Stand der empirischen Forschung Prof. Dr. Reinhard Hujer J. W. Goethe-Universität Frankfurt/M. 3. Konferenz für Sozial- und Wirtschaftsdaten Von Schmoller-Vorlesung Wiesbaden, 11. Mai 2006 www.wiwi.uni-frankfurt.de

3. Zur aktuellen politischen Relevanz • Problem der Evaluationsforschung: • Wirkungen aktiver Arbeitsmarktpolitik auf die Eingliederung von Arbeitslosen in reguläre Beschäftigung • Effekte arbeitsmarktpolitischer Maßnahmen auf die Arbeitslosigkeitsdauer • Einkommenseffekte von Qualifizierungsprogrammen • Einfluss gesetzlicher Änderungen bei der Anwendung arbeitsmarktpolitischer Förderinstrumente

4. Konzept einer Evaluationsanalyse • Analyse der direkten Effekte von Maßnahmen oder Politikreformen im Hinblick auf bestimmte politische Ziele • mikroökonometrische Evaluation • Analyse der indirekten Effekte auf Nichtteilnehmer bzw. die Gesamtwirtschaft • (Mitnahme-, Substitutions- und Verdrängungseffekte) • makroökonometrische Evaluation • Analyse der fiskalischen Effekte durch den Vergleich von Nutzen und Kosten • Cost-Benefit-Analyse

5. Aktive Arbeitsmarktpolitik in Deutschland • Gesetzliche Rahmenbedingungen • Seit 1969 Arbeitsförderungsgesetz • 1. Januar 1998 Sozialgesetzbuch III • 1. Januar 2002 Job- AQTIV-Gesetz • Ab Januar 2003 Gesetze für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt („Hartz-Gesetze“)

6. Tab 1. Ausgaben für passive und aktiveArbeitsmarktpolitik in Deutschland in Mio. € für 2000 bis 2004

7. Mikroökonometrische Evaluation: Methodische Überlegungen (1) • Ziel: • Ermittlung des kausalen Effekts der Teilnahme an einer Maßnahme • Problem: • Wahl einer geeigneten Kontroll- (Nichtteilnehmer-) Gruppe • mit Personen, die in allen Merkmalen außer der Teilnahme den Teilnehmern gleich sind

8. Mikroökonometrische Evaluation: Methodische Überlegungen (2) • Individuum entscheidet zwischen Teilnahme und Nichtteilnahme •  zwei potenzielle Ergebnisse, z.B. Einkommen, Y1 und Y0 • Das beobachtbare Ergebnis einer Person i ergibt sich mit • Yi=Yi1D + (1-D) Yi0 • D ist eine Indikator-Variable, die angibt, ob die Person tatsächlich teilgenommen (D=1) oder nicht teilgenommen hat (D=0) • Fazit: • Die potenziellen Ergebnisse einer Person sind nie gleichzeitig beobachtbar (fundamentales Evaluationsproblem)

9. Ansatz zur Schätzung von Programm-Effekten • Der durchschnittliche Teilnahme-Effekt für Teilnehmer ist definiert: • E(Y1-Y0|D=1) = E(Y1|D=1)-E(Y0|D=1) • E(Y0|D=1) ist unbeobachtbar, deshalb durch Schätzung zu ermitteln. • Soziale Experimente: • Verwendung der Ergebnisse der Nichtteilnehmer-Gruppe • Nicht-Experimentelle Daten: • Verwendung der Nichtteilnehmer-Gruppe führt zu Selektionsverzerrung, da • E(Y0|D=1)≠ E(Y0|D=0)

10. Idee des Matching-Ansatzes • Aus einer möglichst großen Kontrollgruppe (z.B. Arbeitslose) werden diejenigen Personen ausgewählt, die den Teilnehmern an einem Programm in allen relevanten Charakteristika möglichst ähnlich sind. („statistische Zwillinge“) •  Conditional Independence Assumption (CIA): • Y0 DIx • Dann gilt • E(Y0|D=1,x) = E(Y0|D=0,x) • und der durchschnittliche Teilnahme-Effekt für Teilnehmer kann ermittelt werden • Verwendung des Propensity Scores, p(x), für Lösung des Dimensionsproblems (Rosenbaum, Rubin, 1983)

11. Ziele der aktiven Arbeitsmarktpolitik • Hoher Beschäftigungsstand und ständige Verbesserung der Beschäftigungsstruktur (Eingliederung in reguläre Beschäftigung) • Vermeidung von Arbeitslosigkeit und Verkürzung der Arbeitslosigkeitsdauer • Förderung bestimmter Problemgruppen, z.B. Langzeitarbeitslose, Ältere, Behinderte (Zielgruppenorientierung) • Effizienter Einsatz der Instrumente (Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit)

12. Mikroökonometrische Evaluationsstudien für Deutschland mit Befragungsdaten • Datengrundlagen: • Sozio-ökonomisches Panel • Arbeitsmarktmonitor-Ost/ Arbeitsmarktmonitor Sachsen-Anhalt • Nachteile der Studien: Geringe Zahl der Teilnehmer, keine differenzierte Betrachtung der einzelnen Maßnahmen möglich • Überblick über mikroökonometrische Evaluationsstudien auf der Grundlage der Befragungsdaten beispielsweise in den Arbeiten von Hagen, Steiner (2000), Fitzenberger, Speckesser (2000), Wunsch (2005) und Konle-Seidl (2005)

13. Administrativen Daten für Evaluationsstudien • Administrative Daten der Bundesagentur für Arbeit : • Beschäftigtenhistorik (Zeiten regulärer Beschäftigung, seit 1975) • Leistungsempfängerhistorik (Zeiten von Leistungsbezug, seit 1976) • Bewerberangebotsdatei (Merkmale zu Arbeitsuchenden, seit 1997) • Maßnahmeteilnehmergrunddatei (Merkmale zu Programmen, seit 2000) • Integrierte Erwerbsbiographien (IEB) des IAB: Integration aus den vier Datenquellen mit IEBS als 2,2%-ige Zufallsauswahl des Personen aus den IEB (siehe Hummel, et al., 2005)

14. Mikroökonometrische Evaluationsstudien für Deutschlandmit administrativen Daten (1) • Empirische Studien von Lechner, Miquel, Wunsch (2005a, 2005b, 2006) für West- und Ostdeutschland • Maßnahmen-Arten: Verschiedene Maßnahmen der Fortbildung und Umschulung nach dem Arbeitsförderungsgesetz • Ergebnis-Variable: Reguläre Beschäftigung, Arbeitslosigkeit, Einkommen • Programm-Beginn: 1993/1994 • Analyse-Konzept: Ermittlung paarweise Effekte über 7 (West) bzw. 8 Jahren (Ost) nach Beginn • Empirische Ergebnisse: Kurzfristige negative Effekte („lock-in“-Effekt), langfristige positive Effekte

15. Mikroökonometrische Evaluationsstudien für Deutschlandmit administrativen Daten (2) • Empirische Studie von Fitzenberger, Osikominu, Völter (2005) • Maßnahmen-Arten: Drei verschiedene Maßnahmen der Fortbildung und Umschulung • Ergebnis-Variable: Sozialversicherungspflichtige Beschäftigung • Programm-Beginn: Personen mit Eintritt in die Arbeitslosigkeit 1986/1987 (Westdeutschland) und 1993/1994 (West- und Ostdeutschland) • Analyse-Konzept: Paarweise Effekte, Unterscheidung nach vorangegangener Arbeitslosigkeitsdauer bis 24 Quartale nach Programmbeginn • Empirische Ergebnisse: Negative „lock-in“-Effekte (2-8 Quartale), positive mittel- und langfristige Effekte im Vergleich zur Nichtteilnahme • Vergleiche auch: Fitzenberger, Speckesser (2005) für die Maßnahme „Vermittlung spezieller Berufskenntnisse“ aus dem Bereich Fortbildung und Umschulung

16. Mikroökonometrische Evaluationsstudien für Deutschlandmit administrativen Daten (3) • Empirische Studie von Biewen, Fitzenberger, Osikominu, Waller (2006) • Maßnahmen-Arten: Trainings- und Feststellungsmaßnahmen (TM) • Maßnahmen zur beruflichen Weiterbildung (BW) • Ergebnis-Variable: Sozialversicherungspflichtige Beschäftigung • Programm-Beginn: Eintritt in die Arbeitslosigkeit im Zeitraum 02/2000 bis 01/2002 • Analyse-Konzept: Paarweise Effekte, Unterscheidung nach vorangegangener Arbeitslosigkeitsdauer • Empirische Ergebnisse: TM und BW haben in Westdeutschland positive Effekte (5-10%), Effekte für Frauen größer als für Männer, größere Effekte für Langzeitarbeitslose, kaum positive Effekte für Ostdeutschland

17. Evaluation der Gesetze für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt(„Hartz-Gesetze“) • Evaluationsanalysen im Bericht der Bundesregierung „Wirksamkeit moderner Dienstleistungen am Arbeitsmarkt“ 2005 zu folgenden Themenbereichen (Zwischenbericht): • Neuausrichtung der Arbeitsvermittlung • Förderung beruflicher Weiterbildung und Transferleistungen • Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen • Eingliederungszuschüsse und Entgeltsicherung • Existenzgründung • Verbesserung der beschäftigungspolitischen Rahmenbedingungen und Makrowirkungen der aktiven Arbeitsmarktpolitik

18. Rahmenbedingungen für Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen in Deutschland • Ziel: Verbesserung der Eingliederungschancen in reguläre Beschäftigung durch berufliche Stabilisierung und Qualifizierung • Arbeitsbereiche: Teilnehmer erfüllen zusätzliche und im öffentlichen Interesse liegende Tätigkeiten • Zielgruppen: Langzeitarbeitslose und andere Problemgruppen • Förderung: In der Regel ein Lohnkostenzuschuss (30 bis 75%) bis zu zwölf Monaten, in Ausnahmefällen für bis zu 36 Monate

19. Beschäftigungseffekte von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen in Deutschland nach AFG • Arbeitsmarktmonitor für die neuen Länder (AMM): • Steiner, Kraus (1995), Hübler (1997), Kraus, Puhani, Steiner (2000) • Arbeitsmarktmonitor Sachsen-Anhalt (AMM-SA) • Eichler (1997), Bergemann, Schultz (2000), Bergemann, Fitzenberger, Schultz, Speckesser (2000), Eichler, Lechner (2000), Bergemann (2005) • Unterjähriger Mikrozenus Sachsen • Reinowski, Schultz, Wiemers (2003)

20. Beschäftigungseffekte von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen in Deutschland nach AFG - Ergebnisse • Studien mit AMM: • Keine verbesserte Wiedereingliederung in reguläre Beschäftigung durch die Maßnahmen [Kraus et al. (2000)] • Beschäftigungseffekte nicht robust [Hübler (1997)] • Studien mit AMM-SA: • Überwiegend negative Wirkungen von ABM [Ausnahme Eichler, Lechner (2002)] • Studie mit unterjährigen Mikrozensus Sachsen: • Programme wirken negativ auf Abgang aus Arbeitslosigkeit

21. Beschäftigungseffekte von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen in Deutschland nach SGB III • Studien : Caliendo, Hujer, Thomsen (2003, 2004, 2005, 2006a, 2006b), Hujer Caliendo, Thomsen (2004), Brinkmann, Caliendo, Hujer, Thomsen (2006) • Datenbasis: Teilnehmerstichprobe Februar 2000 • Ergebnisvariablen: • Registrierte Arbeitsuche (Arbeitslos/Nicht-Arbeitslos) • Reguläre ungeförderte Beschäftigung • Untersuchung der Heterogenität der Effekte nach • regionalen • individuellen • maßnahmenspezifischen Unterschieden

22. Beschäftigungseffekte von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen in Deutschland • Motivation: • OECD (1998) : Vermeidung von Langzeitarbeitslosigkeit durch möglichst frühe Intervention im Arbeitslosigkeitsspell • In der aktuellen Literatur (z.B. Sianesi (2004), Abbring/van den Berg (2003): Notwendigkeit der Berücksichtigung des Startzeitpunkts zur Schätzung der Programmeffekte • In unserer Studie (Hujer, Thomsen (2006)): • Untersuchung der Effekte von ABM auf die Eingliederung in reguläre (ungeförderte) Beschäftigung mit unterschiedlichem Programmbeginn im Arbeitslosigkeitsspell

23. Dynamischer Evaluations-Ansatz (1) • Der durchschnittliche Programm-Effekt im dynamischen Ansatz (Sianesi, 2004; Fitzenberger, Speckesser, 2005): • Mit • Dummy für Teilnahme-Beginn im Quartal t der Arbeitslosigkeit • Ergebnis-Variable bei Teilnahme bzw. Nichtteilnahme in den Perioden mit • Arbeitslosigkeitsdauer • Dynamische Version der CIA:

24. Dynamischer Evalutions-Ansatz (2) • Fragestellung: Welche Beschäftigungseffekte ergeben sich t-Monate nach Programmbeginn für ein Individuum, das im Zeitpunkt u der Arbeitslosigkeit in das Programm eingetreten ist • Deskriptiver Vergleich der geschätzten Programmeffekte zwischen den einzelnen Zeitpunkten (u) → keine kausale Interpretation der Unterschiede • Implementation des Propensity Score-Matching in vier Stufen: • 1. Auswahl der relevanten Variablen und Schätzung der Propensity Scores • 2. Überprüfung des common support (Pr(D=1|x) 1  x) • 3. Auswahl des Matching-Algorithmus‘ (Y1i - ΣjD=0w(i,j)Y0) • 4. Test der Matching-Qualität und Berechnung der Beschäftigungseffekte

25. Datengrundlagen für ABM-Evaluation • 6 Stichproben von Teilnehmern: Juli, September, November 2000, Januar, März, Mai 2001 • 6 Zufallsstichproben von Arbeitsuchenden zur Bildung der Vergleichsgruppen • Quellen: • → Maßnahme-Teilnehmer-Grunddatei, MTG • → Bewerberangebotsdatei, BewA • → Beschäftigtenstatistik, BSt • Verfügbare Merkmale: Soziodemographische Variablen, Qualifikation, Erwerbskarriere, Programme, regionaler Kontext • Ergebnisvariable: Reguläre Beschäftigung (beobachtbar bis Dezember 2003)

26. Empirische Analyse (1) • Aggregation über die Eintrittszeitpunkte (Kalenderzeit) • Personen unter 25 und über 55 Jahren nicht berücksichtigt • Separate Untersuchung der Effekte für Frauen/Männer und Ost-/ Westdeutschland • Ermittlung der Effekte bis 30 Monate nach Programmbeginn • Insgesamt werden 32.641 Teilnehmer und 1.104.664 „Nichtteilnehmer“ berücksichtigt

27. Empirische Analyse (2)

28. Empirische Analyse (3)

29. Empirische Analyse (4) • Plausibilität der CIA: • - Berücksichtigung einer großen Zahl von Merkmalen, die von den Arbeitsvermittler erhoben werden • - Merkmale umfassen „objektive“ und „subjektive“ Variablen • - Besondere Hervorhebung der Arbeitslosigkeitsdauer →Proxy für unbeobachtbare Einflüsse auf die Teilnahmeentscheidung • Propensity Score: Schätzung von 4 Serien (Frauen/Männer, Ost/West) zu 12 einzelne Probit-Modelle (Quartale) • Common Support: Minimum–Maximum-Vergleich • Algorithmus: Nächste-Nachbarn-Matching ohne Zurücklegen • Qualität: Standardisierte Differenzen in Prozent (Rosenbaum/Rubin,1985), Wiederholung der PS-Schätzungen für die gemachten Samples (Sianesi,2004)

30. Empirische Analyse (5)

31. Verlauf der Beschäftigungseffekte für Eintritte in ABM im 1. Quartal der Arbeitslosigkeit

32. Verlauf der Beschäftigungseffekte für Eintritte in ABM im 4. Quartal der Arbeitslosigkeit

33. Verlauf der Beschäftigungseffekte für Eintritte in ABM im 5. Quartal der Arbeitslosigkeit

34. Verlauf der Beschäftigungseffekte für Eintritte in ABM im 9. Quartal der Arbeitslosigkeit

35. Politische Implikationen • Westdeutschland: • ABM wirken nur für Langzeitarbeitslose tendenziell positiv • Ergebnisse für Arbeitslose mit kürzerer Dauer unbefriedigend •  Fehlallokation von 30 bis 40% • Ostdeutschland: • Negative Eingliederungsergebnisse weisen auf geringere Suchintensität auch nach Programm-Ende hin • Ziel der beruflichen Stabilisierung und Qualifizierung zur Eingliederung wird durch die Programme nicht erreicht

36. Forschungsperspektiven • Berücksichtigung von Befragungsdaten zur Operationalisierung qualitativer Aspekte • Weiterentwicklung von Targeting/Profiling-Systemen als Informationsgrundlage für Arbeitsvermittler • Notwendigkeit von ergänzenden Makro-Analysen