关于行政执法与刑事司法衔接工作的概况与发展

关于行政执法与刑事司法 衔接工作的概况与发展（2011年9月22日）主讲:最高人民检察院侦查监督厅刘福谦 Tel:8610-65209688 Fax： 8610-65209659 E-mail:lfq118@sina.com.cn

内容提纲 一、建立行政执法与刑事司法衔接的背景二、发展概况及存在的问题三、关于下步工作几点建议

一、建立行政执法与刑事司法衔接工作的背景 • 中国执法体制的特点：行政执法与刑事司法双轨并行带来的问题：案件移送不畅，以罚代刑问题突出，影响对犯罪的打击，不利于社会主义市场经济秩序的建立和健康发展。据统计，2004年，全国工商行政管理机关查处各类经济违法违章案件175.42万件，总案值283.46亿元，移送司法机关处理案件仅799件。这些问题的存在，助长了违法犯罪分子的嚣张气焰，影响了整顿和规范市场经济秩序工作的效果，损害了社会主义法制原则。

2006年至2008年，北京市公安机关受理刑事案件417264件，而由行政执法机关移送的疑罪案件只有40件，不到万分之一，且呈逐年递减之势，2008年仅移送了4件。” 2006年至2008年，北京市公安机关受理刑事案件417264件，而由行政执法机关移送的疑罪案件只有40件，不到万分之一，且呈逐年递减之势，2008年仅移送了4件。” • 在2010年3月召开的全国人民代表大会上，北京市检察院检察长慕平说:2006年1月至2008年11月，北京市检察机关立案查处徇私舞弊不移交刑事案件犯罪嫌疑人382人。

二、发展概况及存在的问题 • （一）整章建制，做到“有法可依”。 • 四个规定： 1、《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（2001年7月4日国务院第42次常务会议通过，自公布之日起施行）。该规定规定：行政执法机关在查处违法行为过程中，发现涉嫌构成犯罪的，必须依照本规定向公安机关移送。并规定了移送的程序。同时规定，行政执法机关移送涉嫌犯罪案件，应当接受人民检察院和监察机关的监督。第11条规定：“行政执法机关对应当向公安机关移送的涉嫌犯罪案件，不得以行政处罚代替移送。”这就解决了行政执法机关的顾虑，也解决了所谓“一事不二罚”的问题。

2、《人民检察院办理行政执法机关涉嫌移送犯罪案件的规定》(2001年9月10日高检院检委会讨论通过)。该规定是高检院根据刑事诉讼法的有关规定，结合国务院制定的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，对检察机关如何办理行政执法机关移送的涉嫌犯罪案件作了程序性规定，涉及检察机关内部的控告、反贪、渎检、侦监等部门。

3、《最高人民检察院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部、监察部关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见 》【最高人民检察院;全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室;公安部;监察部联合颁布，2006年1月26日开始实施】【高检会（２００６）２号】。该规定对如何移送、各部门的职责、权力作了规定。

06年四部门规定体现了加强检察机关的监督 ——审查备案权。该意见第一条规定：行政执法机关在查办案件过程中，对符合刑事追诉标准、涉嫌犯罪的案件，应当制作《涉嫌犯罪案件移送书》，及时将案件向同级公安机关移送，并抄送同级人民检察院。对未能及时移送并已作出行政处罚的涉嫌犯罪案件，行政执法机关应当于作出行政处罚十日以内向同级公安机关、人民检察院抄送《行政处罚决定书》副本，并书面告知相关权利人。现场查获的涉案货值或者案件其他情节明显达到刑事追诉标准、涉嫌犯罪的，应当立即移送公安机关查处。 ——查询权。可以向行政执法机关查询案件情况

——联系机制的规范化［第16条］在查办违法犯罪案件工作中，公安机关、监察机关、行政执法机关和人民检察院应当建立联席会议、情况通报、信息共享等机制，加强联系，密切配合，各司其职，相互制约，保证准确有效地执行法律。——联系机制的规范化［第16条］在查办违法犯罪案件工作中，公安机关、监察机关、行政执法机关和人民检察院应当建立联席会议、情况通报、信息共享等机制，加强联系，密切配合，各司其职，相互制约，保证准确有效地执行法律。

4、2011年2月9日，中共中央办公厅、国务院办公厅下发《中共中央办公厅、国务院办公厅转发国务院法制办等部门〈关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见〉的通知》（（中办发[2011]8号文件），进一步明确行政执法机关、公安机关、监察机关和人民检察院在行政执法与刑事司法衔接中的职责和工作程序，对完善衔接工作机制、加强组织领导和监督制约等工作提出了具体要求。

落实中办发[2011]8号文件的重要意义： 建立和完善这一机制对于防止有案不移、有案难移、以罚代刑，促进依法行政和公正执法，深入开展打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品专项行动，保障社会主义市场经济健康发展，维护社会和谐稳定，具有重要意义。

二、发展概况及存在的问题 • （二）实践推动两个会议：2003年9月，高检院在重庆召开“建立行政执法与刑事执法相衔接工作机制座谈会”，进一步密切了检察机关与行政执法机关的关系，成为检察机关推动建立行政执法与刑事司法相衔接工作机制的一个重要转折点； 2003年底召开的全国检察长会议指出：“继续推动建立和完善行政执法与刑事执法相衔接的工作机制，有效解决一些地方存在的对经济犯罪以罚代刑的问题。”首次在全国性的会议上肯定了检察机关加强对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的监督、推动建立行政执法与刑事司法相衔接工作机制的工作。

三个专项活动： 2003年高检院部署开展经济犯罪立案监督专项行动，以此为起点，检察机关开始在全国范围内全面推动建立行政执法与刑事司法相衔接工作机制，特别是探索对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的监督； 2004年3月—2005年底高检院部署开展打击制假售假、侵犯知识产权犯罪专项立案监督活动，是检察机关推动行政执法与刑事司法衔接工作的又一次重要实践。

检察机关开展打击制假售假、侵犯知识产权犯罪专项立案监督活动受到有关领导和各个方面的肯定和好评。2004年8月27日，吴仪副总理在国务院召开的全国保护知识产权专项工作电视电话会议的讲话中，对检察机关的工作予以充分的肯定，并专门提到“检察机关要加强对案件移送的监督”。在参加2006年4月举办的“中国知识产权成果展览会”时，温家宝总理、吴仪副总理都指出：“加强行政执法与刑事司法的衔接非常重要。”检察机关开展打击制假售假、侵犯知识产权犯罪专项立案监督活动受到有关领导和各个方面的肯定和好评。2004年8月27日，吴仪副总理在国务院召开的全国保护知识产权专项工作电视电话会议的讲话中，对检察机关的工作予以充分的肯定，并专门提到“检察机关要加强对案件移送的监督”。在参加2006年4月举办的“中国知识产权成果展览会”时，温家宝总理、吴仪副总理都指出：“加强行政执法与刑事司法的衔接非常重要。”

2010年10月-2011年12月，高检院会同公安部、监察部、商务部共同开展了“对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件专项监督活动”。2010年10月-2011年12月，高检院会同公安部、监察部、商务部共同开展了“对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件专项监督活动”。

专项监督活动的成效： 各地检察机关与公安机关、监察机关、商务主管部门以及其他行政执法机关加强协作配合，通过召开联席会议、情况通报、重点检查、积极走访行政执法机关查阅执法台账和案卷材料等方式，以侵犯知识产权、制售假冒伪劣商品和危害食品安全犯罪案件为重点，迅速摸排出一批涉嫌犯罪而未移送公安机关立案侦查的案件线索，及时督促行政执法机关向公安机关移送了一批涉嫌犯罪的案件。2010年10月至2011年6月，全国检察机关建议行政执法机关移送侵犯知识产权、制售假冒伪劣商品和危害食品安全犯罪案件1261件1721人，公安机关立案侦查1071件1536人。

深挖背后的职务犯罪： 在开展专项工作中，各级检察机关侦查监督、公诉、反贪、渎检等部门之间加强联系与沟通，及时发现和移送侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品犯罪活动背后隐藏的职务犯罪线索并严厉查处。2010年10月至2011年6月，全国检察机关对国家机关工作人员涉嫌徇私舞弊不移交刑事案件的立案侦查49件90人，对放纵制售伪劣商品犯罪行为的立案侦查13件29人，对帮助犯罪分子逃避处罚的立案侦查102件146人。

存在的问题： 通过近几年来的工作，有所成效，监督移送数量逐年上升。如据四川省检察院调研，2008年以来，四川省检察机关按照“两法衔接”相关规范性文件的要求，积极通过联席会议、信息通报、审查备案、走访调查等方式，多方了解行政执法机关办理的需移送司法机关处理的涉嫌犯罪案件线索，建议并监督行政执法机关积极移送涉嫌犯罪案件。2008、2009、2010年，全省检察机关建议行政执法机关移送涉嫌犯罪案件分别为208件、219件、557件，2010年的建议移送数比2008年上升了119.71%。 2011年1-5月建议行政执法机关移送涉嫌犯罪案件291件，占了2010年全年的52.2%，比2008、2009年全年总数还多。

但问题仍然严重： （一）移送数量少。目前行政执法机关以罚代刑、有案不移的问题仍然比较突出。据全国“打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品专项行动”领导小组办公室统计，专项行动期间，行政执法机关共立案155948起，移送司法机关1702起，移送数仅占1.1%，这与相关领域犯罪案件多发的现实显然不符，也在一定程度上影响到“专项行动”的深入开展。

地方数据：根据高检院等4部门”专项监督活动“工作方案的安排，湖南省直各成员单位（除省人力资源和社会保障厅外）到6月2日止，都已按要求完成了对行政处罚案件的自查，根据各成员单位上报的数据，2008年以来，各成员单位及市州、县市区对应部门共立案查处各类行政处罚案件323526件，作出行政处罚316891件，向公安机关移送涉嫌犯罪案件4179件，移送率1.29%，公安机关立案2070件，移送后立案率49.53%；通过自查发现应当移送涉嫌犯罪案件而未移送的有148件。

据了解，行政执法机关的多数案件未向公安机关移送的原因主要有：①对涉嫌犯罪的立案标准不清楚；②执法人员单纯追求行政处罚利益；③没有全面调查，导致取证不到位，达不到移送的标准；④协作机制不畅，行政执法部门与公安、检察机关的协作机制尚未建立；⑤行政执法机关执法档案管理不善，案卷不规范，导致案件无法移送；⑥个别执法人员徇私舞弊、贪赃枉法。检察机关虽然对此负有法律监督职责，但由于多数地方没有建立起行政执法与刑事司法信息共享平台，检察机关不能及时掌握行政执法机关查处和移送案件的情况以及移送涉嫌犯罪案件情况并有效开展监督。据了解，行政执法机关的多数案件未向公安机关移送的原因主要有：①对涉嫌犯罪的立案标准不清楚；②执法人员单纯追求行政处罚利益；③没有全面调查，导致取证不到位，达不到移送的标准；④协作机制不畅，行政执法部门与公安、检察机关的协作机制尚未建立；⑤行政执法机关执法档案管理不善，案卷不规范，导致案件无法移送；⑥个别执法人员徇私舞弊、贪赃枉法。检察机关虽然对此负有法律监督职责，但由于多数地方没有建立起行政执法与刑事司法信息共享平台，检察机关不能及时掌握行政执法机关查处和移送案件的情况以及移送涉嫌犯罪案件情况并有效开展监督。

（二）行政执法机关移送涉嫌犯罪案件线索质量不高。（二）行政执法机关移送涉嫌犯罪案件线索质量不高。涉嫌犯罪案件线索移送以后，因未达立案标准、失去证据收集条件或认识分歧等原因，部分案件没有进入刑事诉讼程序，特别是行政执法机关主动移送案件的立案率偏低。即使进入立案侦查环节的案件，也存在立案侦查多、提起公诉少的现象。

根据四川省检察院的调研：2008-2010年，四川省公安机关对移送案件共立案1388件，立案率为82.03%。其中，行政执法机关主动移送案件732件，公安机关立案侦查531件，立案率为72.54%；经建议后移送涉嫌犯罪案件960件，公安机关立案侦查857件，立案率为89.27%，高于行政执法机关主动移送案件立案率16.73个百分点。根据四川省检察院的调研：2008-2010年，四川省公安机关对移送案件共立案1388件，立案率为82.03%。其中，行政执法机关主动移送案件732件，公安机关立案侦查531件，立案率为72.54%；经建议后移送涉嫌犯罪案件960件，公安机关立案侦查857件，立案率为89.27%，高于行政执法机关主动移送案件立案率16.73个百分点。在公安机关立案侦查的1388件1937人中，提起公诉737件1182人，占立案数的53.1%和61.2%，即近40%的犯罪嫌疑人在立案后没有进入公诉和审判环节。

三、下步工作的几点建议 • （一）切实增强移送意识意识是行动的先导。行政执法机关在办案中针对有可能涉嫌犯罪的案件，达到或者接近追诉标准的，应当首先树立移送意识，并做好前期工作。

（二）要熟悉与本部门执法相关的刑法及其司法解释的规定，明确够罪标准（二）要熟悉与本部门执法相关的刑法及其司法解释的规定，明确够罪标准如对版权执法部门、文化市场执法部门必须掌握的《刑法》第217条规定的侵犯著作权罪、第218条规定的销售侵权复制品罪、第225条规定的非法经营罪、《刑法》第六章第九节制作、贩卖、传播淫秽物品罪

第217条 以营利为目的，有下列侵犯著作权情形之一，违法所得数额较大或者有其他严重情节的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；违法所得数额巨大或者有其他严重情节的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金： (一)未经著作权人许可，复制发行其文字作品、音乐、电影、电视、录像作品、计算机软件及其他作品的；（二）出版他人享有专有出版权的图书的；（三）未经录音录像制作者许可，复制发行其制作的录音录像的；（四）制作、出售假冒他人署名的美术作品的。

第218条：以营利为目的，明知是第217条规定的侵权复制品，违法所得数额巨大的—第218条：以营利为目的，明知是第217条规定的侵权复制品，违法所得数额巨大的— • 第225条：违法国家规定，非法经营，扰乱市场秩序，情节严重----

相关的司法解释及有关规定 • 1. 2004年《高法院、高检院关于办理侵犯知识产权刑事案件具体应用法律若干问题的解释》【217条：违法所得数额3万元，非法经营数额5万元，复制品数量1000张（份）】 • 2. 2007年《高法院、高检院关于办理侵犯知识产权刑事案件具体应用法律若干问题的解释（二）》【改为：复制品数量500张（份）】

3. 2011年1月颁布实施的《最高人民法院 最高人民检察院公安部关于办理侵犯知识产权刑事案件适用法律若干问题的意见》第十三条 • 关于通过信息网络传播侵权作品行为的定罪处罚标准问题 • 以营利为目的，未经著作权人许可，通过信息网络向公众传播他人文字作品、音乐、电影、电视、美术、摄影、录像作品、录音录像制品、计算机软件及其他作品，具有下列情形之一的，属于刑法第二百一十七条规定的“其他严重情节”： • （一）非法经营数额在五万元以上的； • （二）传播他人作品的数量合计在五百件（部）以上的； • （三）传播他人作品的实际被点击数达到五万次以上的； • （四）以会员制方式传播他人作品，注册会员达到一千人以上的； • （五）数额或者数量虽未达到第（一）项至第（四）项规定标准，但分别达到其中两项以上标准一半以上的； • （六）其他严重情节的情形。

（三）严格执法，规范执法，做好收集、固定证据工作，确保移送后能够立案。（三）严格执法，规范执法，做好收集、固定证据工作，确保移送后能够立案。 • （查封、扣押、询问、录音录像、提取书证、物证，送检等均依法进行）

关于办理侵犯知识产权刑事案件中行政执法部门收集、调取证据的效力问题关于办理侵犯知识产权刑事案件中行政执法部门收集、调取证据的效力问题 • ----- 2011年1月颁布实施的《最高人民法院最高人民检察院公安部关于办理侵犯知识产权刑事案件适用法律若干问题的意见》第二条规定：行政执法部门依法收集、调取、制作的物证、书证、视听资料、检验报告、鉴定结论、勘验笔录、现场笔录，经公安机关、人民检察院审查，人民法院庭审质证确认，可以作为刑事证据使用。行政执法部门制作的证人证言、当事人陈述等调查笔录，公安机关认为有必要作为刑事证据使用的，应当依法重新收集、制作。

-----新公布的《刑诉法修正案（草案）》第51条第2款规定：-----新公布的《刑诉法修正案（草案）》第51条第2款规定： ”行政机关在行政执法过程中收集的物证、书证等证据材料，经过司法机关核实，可以作为证据使用。“ （刑事诉讼证据的审查重点：证据的三性：合法性、客观性、关联性）

注意行政执法与刑事执法的区别，对证据的要求不同，但规范的行政执法无疑为下步的刑事诉讼提供了良好的证据基础。注意行政执法与刑事执法的区别，对证据的要求不同，但规范的行政执法无疑为下步的刑事诉讼提供了良好的证据基础。 • 新公布的《刑诉法修正案（草案）》第47条规定：可以用于证明案件事实的材料，都是证据。证据包括（一）书证；（二）证人证言；（三）被害人陈述；（四）犯罪嫌疑人、被告人供述和辩解；（五）鉴定意见；（六）勘验、检查、辨认、侦查实验笔录；（七）视听资料、电子证据。 • 并规定”证据必须经过查证属实，才能作为定案的根据。“

（四）加强联系沟通，联合执法，快速联动，建立健全联席会议制度、情况通报制度、案件备案制度和提前介入制度，进一步明确涉嫌犯罪案件的移送标准、移送程序、处理程序和监督程序（四）加强联系沟通，联合执法，快速联动，建立健全联席会议制度、情况通报制度、案件备案制度和提前介入制度，进一步明确涉嫌犯罪案件的移送标准、移送程序、处理程序和监督程序 • （五）建立行政执法与刑事司法“网上衔接，信息共享”平台。

谢谢

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