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Curso Internacional “Preparación y Evaluación de Proyectos de Inversión Pública”

Curso Internacional “Preparación y Evaluación de Proyectos de Inversión Pública” Santiago, Chile del 22 de septiembre al 17 de octubre de 2008. ¿ Qué es la Política Fiscal? Qué es gobernabilidad… y gobernanza?. EL PACTO FISCAL. Ricardo Martner

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  1. Curso Internacional “Preparación y Evaluación de Proyectos de Inversión Pública” Santiago, Chile del 22 de septiembre al 17 de octubre de 2008

  2. ¿Qué es la Política Fiscal?Qué es gobernabilidad… y gobernanza?

  3. EL PACTO FISCAL Ricardo Martner Área de Políticas Presupuestarias y Gestión Pública, ILPES, CEPAL, Naciones Unidas

  4. Motivación • El pacto fiscal es el acuerdo sociopolítico básico que legitima el papel del Estado y el ámbito y alcance de las responsabilidades gubernamentales en la esfera económica y social • A diez años de la publicación del Pacto fiscal, los desafíos no han variado, a pesar de la bonanza.

  5. Cuatro principios para un Pacto fiscal • Combinar responsabilidad fiscal con estabilidad macroeconómica • Elevar la calidad del gasto público • Promover la equidad • Dotar de mayor transparencia a la acción fiscal y favorecer el desarrollo de la institucionalidad democrática

  6. Lo positivo... • Responsabilidad (sostenibilidad, evitar cargas tributarias crecientes) • Estabilidad macroeconómica (niveles elevados de crecimiento y empleo) "Las deudas y los déficit son como los pecados: moralmente reprobables, pero difíciles de evitar" (Eisner). "Somos tan razonables, nos hemos dado una apariencia de financieros prudentes, preocupados de no aumentar las cargas financieras de la posteridad, que no podemos escaparnos de los problemas del desempleo" (Keynes). Cómo superar la encrucijada entre credibilidad y flexibilidad?

  7. Recuperación del saldo público América Latina: Ingresos y gastos del gobierno central 1950-2007, promedio simple, % de PIB Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.

  8. BALANCE GLOBAL SEGÚN COBERTURA INSTITUCIONAL (en porcentaje del PIB)

  9. EVOLUCIÓN DEL TAMAÑO DEL ESTADO SEGÚN COBERTURA INSTITUCIONAL (en porcentaje del PIB)

  10. Un fuerte aumento de los ingresos fiscales AMERICA LATINA Y EL CARIBE: VARIACION DEL INGRESO TOTAL DE LOS GOBIERNOS CENTRALES, 2002-2007 (En puntos del PIB) Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.

  11. Política Fiscal Procíclica: Precios Commodities

  12. Política Fiscal Procíclica: Precios Commodities: Petróleo, Cobre y Oro

  13. Política Fiscal Procíclica: Precios Commodities:Trigo, Maíz y Soja

  14. Evidencia América Latina

  15. …Y una fuerte caída de la deuda pública Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.

  16. Qué son las políticas contra-cíclicas? • Parece haber un cierto consenso respecto de que las políticas fiscales contra-cíclicas (o neutras) generan ganancias de bienestar. • Los estudios muestran que en América Latina las políticas han sido pro-cíclicas en el pasado. Además, ha existido asimetría: políticas contra-cíclicas en la fase de escasez y pro-cíclicas en la fase de bonanza, lo que genera un sesgo de endeudamiento. • Sin embargo, las metodologías son variadas y no siempre convincentes. • En especial, la actual fase parece ser en general contra-cíclica

  17. Evidencia América Latina

  18. Gasto total AMÉRICA LATINA: VARIACIóN DEL GASTO TOTAL DE LOS GOBIERNOS CENTRALES, 2002-2007 (En puntos del PIB) Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.

  19. Qué son las políticas contra-cíclicas? Cuál es (son) las variables relevantes?: el gasto público..

  20. Qué hacer? • La actual coyuntura motiva prudencia fiscal • Las políticas contra-cíclicas deben institucionalizarse, privilegiando normas explícitas, que incluyan la distinción de incremento permanente y transitorio) • Los supuestos macroeconómicos deben ser prudentes • Los excedentes fiscales deben tener un destino claro, privilegiando la transparencia en su uso.

  21. Cuatro principios para un Pacto fiscal • Combinar responsabilidad fiscal con estabilidad macroeconómica • Elevar la calidad del gasto público • Promover la equidad • Dotar de mayor transparencia a la acción fiscal y favorecer el desarrollo de la institucionalidad democrática

  22. La calidad del gasto público en América Latina Gobierno central: déficit primario e inversión pública, 1980-2006, en % del PIB

  23. Opción 1: la regla de oro • Blanchard y Giavazzi (2004), entre otros, proponen la regla de oro para la UE, Jiménez (2005) para ALC • Como en el sector privado, la inversión neta de depreciación no debiera formar parte de la cuenta de resultados • Ello supone un equilibrio en cuenta corriente…

  24. La regla de oro en el Reino Unido (1998) Inversión pública en el Reino Unido • A lo largo del ciclo, el Gobierno se endeuda sólo para cubrir inversión neta • Deuda pública neta inferior a 40% • Presupuestos separados • Presupuestos trianuales

  25. Opción 1- bis: el Manual de Estadísticas de las Finanzas públicas 2001

  26. Opción 2: reducir coberturas Cobertura institucional de las estadísticas y metas en los informes del FMI • Propuesta FMI de excluir empresas “gestionadas comercialmente” • Metas fiscales cubren Gobierno General en Unión Europea, Chile y otros países. El MEFG 2001 también. Porqué no avanzar en esta cobertura?

  27. Opción 3: asociaciones público-privadas Inversion pública impulsada como porcentaje del PIB en México • Experiencia de concesiones en muchos países, y PIDIREGAS en México (PEMEX y CGE) • Definición más amplia: inversión y operación del sector privado en áreas tradicionalmente públicas (hospitales, escuelas, carreteras) • Dan lugar a transferencias futuras (en operación y amortización de la inversión). Ejemplos: PFI en Reino Unido, PPS en México. • Gran potencial para reducir el sesgo anti-inversión pública, aunque no llegan a representar más de 15% de la inversión total (Reino Unido)

  28. Opción 4: reglas estructurales • Superávit estructural de 1% del PIB en Chile • Comité de expertos para determinar PIB potencial y precio del cobre de largo plazo • Gasto determinado por estimaciones de largo plazo • MEFG 2001 Inversión pública real en Chile • Buenas perspectivas futuras; la inversión pública no es tema especial de debate en la agenda política

  29. Hacia una agenda integrada Además de una combinación de las cuatro opciones anteriores, se debe agregar: • Impuestos a los hidrocarburos para financiar infraestructura (Argentina, Estados Unidos) • Papel de la Banca de Desarrollo: el gasto de estos proyectos debiera contabilizarse intertemporalmente, abriendo un mayor espacio fiscal para su financiamiento.

  30. Alto nivel de pobreza Descontento ciudadano Poco crecimiento Desempleo Ineficacia Programas públicos Atenta contra la Cohesión social Ajuste fiscal volatilidad macroeconómica El presupuesto no se ejecuta Ausencia de visión de mediano plazo Ausencia de transparencia Deficiente programación fiscal y de inversiones públicas Discrecionalidad excesiva Institucionalidad débil Personal insuficiente y poco motivado Insuficiente Rendición de cuentas Falta de control (Congreso) Pocos informes Leyes antiguas Condiciones laborales deficientes Poca capacitación Arbol del problema Efectos Problema Causas

  31. - - Arbol de objetivos Menos pobreza Apoyo ciudadano Más crecimiento Fines Más empleos Programas Públicos eficientes Mayor Cohesión social estabilidad fiscal Estabilidad macroeconómica El presupuesto se ejecuta visión de mediano plazo transparencia Situación deseada Eficiente programación fiscal y de inversiones públicas Reglas claras Institucionalidad fuerte Personal motivado Rendición de cuentas Medios Nuevas Leyes Informes recurrentes Fluidez de la información capacitación sistemática Buenas condiciones laborales

  32. Algunas cuestiones en torno a la evaluación.. • Evaluar proyectos y programas…es lo mismo? • Y si no es lo mismo, cómo separarlos claramente? • Deben integrarse al SNIP los nuevos programas? • Debe presupuesto controlar el proceso, o es relevante que la evaluación se quede en planificación?

  33. El gasto público social en América Latina Fuente: CEPAL, sobre la base información proveniente de la base de datos sobre gasto social de la Comisión.

  34. Clasificadores generales Protección social 1.  Servicio públicos generales 2.  Defensa 3.  Orden público y Seguridad 4.  Asuntos Económicos 5.  Protección Ambiental 6.  Vivienda y servicios comunitarios 7.  Salud 8.  Recreación, cultura y religión 9.  Educación 10. Protección social 1. Enfermedad y discapacidad 2. Tercera edad 3. Sobrevivencia 4. Familia y niños 5. Desempleo 6. Vivienda social 7. Exclusión social 8. Otros La clasificación funcional del gasto público

  35. La composición del gasto en la Unión Europea (% del PIB) Source: Commission services.

  36. Cuatro principios para un Pacto fiscal • Combinar responsabilidad fiscal con estabilidad macroeconómica • Elevar la calidad del gasto público • Promover la equidad • Dotar de mayor transparencia a la acción fiscal y favorecer el desarrollo de la institucionalidad democrática

  37. Cobertura de pensiones: sólo 4 de cada 10 mayores de 70 años recibe alguna pensión (2005)

  38. La desigual distribución del ingreso no ha variado América Latina y OCDE: cambios en el coeficiente de Gini, 1990-2004

  39. Acción fiscal y equidad Fuente: Cepal en base a información propia y Goñi, Lopez y Serven (2008) y Gomez Sabaini (2007)

  40. Estructura Ingresos Tributarios de la OCDE (Porcentaje del total)

  41. Ingresos tributarios: comparación OCDE y América Latina Source: OECD (2007), Revenue Statistics 1965-2006 for OECD countries and Latin American Revenue Statistics for LAC.

  42. Ingresos tributarios y PIB per capita (PPP, USD)

  43. Estructura Ingresos Tributarios AL AMÉRICA LATINA: ESTRUCTURA INGRESOS TRIBUTARIOS(Porcentaje del total)

  44. Estructura tributaria Source: OECD (2007), Revenue Statistics 1965-2006 for OECD countries and Latin American Revenue Statistics for LAC.

  45. Impuestos a la renta Los impuestos a la renta de las personas representan 1.3 por ciento del PIB en AL, comparado con un promedio de de 9 por ciento en la OCDE. Source: OECD (2007), Revenue Statistics 1965-2006 for OECD countries and Latin American Revenue Statistics for LAC.

  46. El gasto tributario Source: National government budgets.

  47. Y entonces..porqué la resistencia al cambio? • Los cambios más sustanciales son posibles durante las crisis. Como corolario, las reformas no están en la agenda (excepto México, RD y Venezuela) • No existen mayores presiones externas • Las reformas son endógenas al ciclo electoral • Las élites se resisten al cambio, lo que es otra forma de decir que la mala distribución del ingreso se reproduce...

  48. Cuatro principios para un Pacto fiscal • Combinar responsabilidad fiscal con estabilidad macroeconómica • Elevar la calidad del gasto público • Promover la equidad • Dotar de mayor transparencia a la acción fiscal y favorecer el desarrollo de la institucionalidad democrática

  49. EL PACTO FISCAL Ricardo Martner Área de Políticas Presupuestarias y Gestión Pública, ILPES, CEPAL, Naciones Unidas

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