Forelæsningen den 19. april 2010 om konstitutionelt design og føderalisme

1. Forelæsningen den 19. april 2010 om konstitutionelt design og føderalisme v/ Peter Nedergaard

2. Dagsorden • Hvad er en føderal stat? • Drivkraften bag dannelsen af føderale stater? • Kompetencefordelingen i føderale stater • Hvordan fungerer føderationer – case 1: Schweiz • Hvordan fungerer føderationer – case 2: Tyskland • Føderalisme og Østeuropa • Semi-føderalisme – case 1: Spanien • Semi-føderalisme – case 2: Storbritannien • Den Europæiske Union som halvføderation • Teorier om EU’s funktion • Konklusioner

3. Hvad er en føderal stat? Eksempler i Europa: Schweiz, Tyskland, Østrig og (siden 1993) Belgien. Den Europæiske Union en kvasi-føderation (dermed er Danmark også med i en føderation). Udenfor Europa: USA, Canada, Australien. Semi-føderale stater: Spanien (?), Storbritannien (?).

4. Definition: 1) En føderation indebærer, at et bestemt niveau under det nationale endegyldigt er tildelt en betydelig rolle i den nationale beslutningsproces. 2)Føderationens rolle og magt skal være beskyttet af forfatningen.

5. Drivkræfter bag dannelsen af føderale stater 1 • Deres dannelse: • Via centralisering: Dannes for at løse fælles opgaver (forsvar, handel m.v.) • -- Residual magt ligger i udgangspunktet hos delstaterne – fx USA. • 2) Via decentralisering: Dannes på baggrund af ombrydning af en stat som svar på et ønske om decentral autonomi (kulturelt, religiøst, økonomisk m.v.) • – Residual magt ligger i udgangspunktet hos føderationen - fx Tyskland.

6. Drivkræfter bag føderale stater 2 • Udviklingen: • I det 20. århundrede har den makroøkonomiske politik og socialpolitikken trukket føderale stater i centralistisk retning. • Samtidig har overordnede ønsker om svagere centralstater og flere ønsker om kulturel autonomi trukket i decentralistisk retning. • Faktorer bag udviklingen: • - forfatningsændringer – ex Tyskland • - domstolstolkninger – ex USA, EU • - minoriteters ønsker om autonomi

7. Lovgivende magt i føderale stater • Repræsentationen af delstater i føderationens parlament (delstatskammeret) • - A) Valgt repræsentation – direkte/indirekte (valgmænd) – Schweiz • - B) Udpeget repræsentation - delstaters valgte parlamenter repræsenteres i det føderale kammer – Tyskland • - USA gik i 1800-taller fra B) til A). • 2) Lovgivningsmæssige kompetencer mellem kamrene • A) Føderale kammer har omtrent samme magt som førstekammeret – USA • B) Føderale kammer har klart mindre magt end førstekammeret – Tyskland • C) Føderale kammer har mere magt end førstekammeret – EU, hvis Ministerrådet er det føderale kammer

8. Fordeling af kompetencer i føderale stater Sædvanlige fordeling: Føderale niveau: internationale relationer, forsvar, intern handel, vigtigste beskatningsformer, landsdækkende transport og infrastruktur Delstater: uddannelse, lov og orden, socialpolitikken (ofte delt med føderationen), fysisk planlægning Dynamikker: - socialpolitikken bliver stadig mere økonomisk krævende = rolle for føderationen - delstater kræver rolle i udenrigspolitikken (fx tyske delstater, Californien) og kulturel autonomi

9. Fordeling af økonomiske ressourcer i føderationer • Typisk er der en økonomisk ubalance i føderationer: • Det føderale niveau har som regel de største indtægtskilder: • - delstaterne har som regel de mest udgiftstunge politiske områder • Central styring af udgifterne: • -via øremærkede tilskud til bestemte aktiviteter • - via begrænsninger i den decentrale opkrævning af skatter • Afkoblingsproblemet: skatter og udgifter: • --hvor skal ansvaret for succes’er og fiaskoer placeres?

10. Føderalismetype 1: Samarbejdende føderalisme – delte kompetencer • Ex. Tyskland • Fordele: • Delstater kan handle, indtil føderationen gør det (fleksibilitet) • - ikke en rigid liste med kompetencer • - reducerer konflikterne ved samarbejde • Ulemper: • Risiko for politisk deadlock – ingen tager ansvaret • - parlamenter kan blive sat uden for indflydelse i regeringens samarbejde med delstaterne • - risiko for føderal dominans

11. Føderalismetyper 2: Dual føderalisme – eksklusive kompetencer • Ex. USA (i hvert fald oprindeligt) • Fordele: • -klar ansvarsfordeling • -lige konkurrence mellem decentrale enheder – -- level playing field • Ulemper: • -risiko for konflikt – løsning: amendments til amerikanske forfatning • -vanskeligt at opdele visse kompetencer

12. Føderalismetype 3: En halvføderalistisk enhed som EU I EU er der følgende ligevægte, som ikke er ændret drastisk siden Fællesakten og tilføjelserne i Maastrichttraktaten fra 1993: Eksklusive kompetencer for EU (etablering af det indre marked). Delte kompetencer mellem EU og medlemsstaterne (regulering af det indre marked). Koordinerende kompetencer (makroøkonomisk politik, udenrigspolitik, indvandring, asyl). Eksklusive kompetencer for medlemsstaterne (de fleste områder vedr. beskatning og udgifter).

13. Hvordan fungerer føderationer - case 1: Schweiz Dannelse: Styret efter en føderal forfatning fra 1815 udformet efter bl.a. amerikansk forbillede. Består af kantoner, hvoraf 25 af de 26 er meget gamle. (Jura dannet af Bern i 1980). Dannet over en lang periode: Tre kantoner fra 1315-1515. 13 kantoner 1515-1798. 25 kantoner 1815-1875.

14. Hvad hedder Schweiz officielt? Schweizerische Eidgenossenschaft (tysk) Confédération suisse (fransk) Confederazione Svizzera (italiensk) Confederaziun svizra (rætoromansk) Confoederatio Helvetica(latin)

15. Grundlaget for det schweiziske føderalisme: • Kantonerne: • De er det primære fokus for manges politiske tilknytning. • De reflekterer også sprogligt tilhørsforhold: fransk, tysk og italiensk. • Samt opdeling i protestantiske og katolske kantoner. Kantoner følger disse skillelinjers grænser.

17. Kantoners rolle: En vis bevægelse i retning af centralisering. Men kantoner har dog betydelig magt: lokale skatter, administration af velfærdsstaten. Ny magt til den føderale myndighed kan kun tildeles efter enighed blandt kantonerne og folket via en folkeafstemning. Årsag til, at den føderale beskatning er lavere i Schweiz end i USA og meget lavere end i fx Holland.

18. Politisk struktur: • Den føderale magt i Schweiz svækkes af den lange tradition for, at præsidentposten roterer mellem seniorpolitikere hvert år. • To kamre: Nationalrådet (direkte valgt) og Statsrådet (to repræsentanter fra hver kanton - en fra de små). • Begge kamre skal godkende lovgivning.

19. Hvordan fungerer føderationer - case 2: Tyskland Historisk baggrund for tysk føderalisme: Den tyske føderation er politisk skabt efter 2. verdenskrig. Med vesttysk Grundlov fra 1949. Allierede ønskede en føderal struktur. Den tyske føderation består af 16 Länder efter 1990 (fem nye Länder med fra det tidligere DDR). Den tyske føderation følger ikke klare skel, men overvejende protestantisk mod nord og katolsk mod syd. De fleste Länder er skabt-ikke et naturligt loyalitetsfikspunkt (U: Bayern) Derfor er den tyske føderale struktur også underkastet en evighedsgaranti i Grundloven. Forkastelse kræver revolution.

21. Bund-Länder magtdeling: Grundloven tildeler kompetencer til det føderale niveau, Länder-niveauet og angiver kompetencer, hvor begge niveauer kan vedtage love. Men love vedtaget på føderalt niveau har forrang frem for love vedtaget på Länder-niveau. På Länder-niveau alene: uddannelse, medier.

22. Slesvig-Holsten – et tysk Land

23. Føderale kammer: Bundesrat: Länders repræsentation i Bundesrat: Udpeget af Länder-regeringerne. Små delstater er overrepræsenterede. Kan blokere lovgivningen. Forkastelse betyder ny afstemning i Bundestag. Forkastelse med 2/3 i Bundesrat kræver samme majoritet ved vedtagelsen i Bundestag. Drejer lovgivningen sig om den skattemæssige balance mellem føderation og Länder-niveau (gælder en del love), har Bundesrat et absolut veto.

24. Bundesrat-Bundestag: relationer Ofte kontrolleret af forskellige partier. Forstærkes af forskellige valgcykler for landdags/forbundsdagsvalg. Men Bundestag har som regel den dagsordenssættende magt. EU har medført nye roller for Länderne – når Ländernes kompetence debatteres (uddannelse) og i f.m. regionalpolitik.

25. Føderalisme og Østeuropa • Ingen føderationer opstod efter kommunismens sammenbrud i øst af tre grunde: • Tidligere dominans. Tidligere føderationer: domineret af en af de deltagende stater: Tjekkiet, Serbien, Rusland. • Lette at opløse. Disse føderationer bestod af etnisk afgrænsede delstater, som foretrak selvstændighed. • Dårligt ry. Føderative strukturer blev forbundet med den kommunistiske fortid.

26. Semi-føderalisme – case 1: Regionalismen i Spanien Efter Franco: højresiden ønskede stærk enhedsstat, venstresiden ønskede en føderalstat. Kompromis: ”autonome samfund”. Der findes 17 stk. i Spanien. ”Ministater” med lovgivende kammer, ”regering” og en præsident. Områder: uddannelse, sundhed. Men finansieringen kommer overvejende fra centralt hold. Få områder som fx Baskerlandet har stor magt til at inddrive skatter. Katalonien driver især på med kultur og uddannelse. Har egen ”udenrigspolitik”. Har mere magt end et tysk Land. Den regionale magt er blevet tildelt af centralregeringen. Den eksisterer ikke via forfatningen. KAN tilbagekaldes.

27. Semi-føderalisme – case 2: Regioner i Storbritannien Fire enheder: England, Wales (britisk 1282), Skotland (britisk 1707), Nordirland (seks nordlige grevskaber). Regionale parlamenter 1999. Efter forholdstalssystemet. Skotske parlament står for uddannelse, sundhed, miljø, økonomisk udvikling, kommuner, transport, landbrug. Walisiske parlament: langt færre områder. Nordirland: Langfredagsaftalen mellem IRA og protestanterne i 1998. Regional magt er tildelt af centralregeringen. Kan i teorien tages tilbage. ER sket i Nordirland.

28. Stormont er der nordirske parlament –alle har ikke altid været tilfredse med det regionale styre.

29. Den Europæiske Union som kvasi-føderation • EU er et politisk system, men ikke en stat: • Eastons fire krav til et demokratisk politisk system: • Et stabilt og klart defineret sæt af institutioner m.h.p. kollektiv beslutningstagen. • Borgere og interessegrupper søger at realisere deres politiske ønsker gennem dette politiske system. • Kollektive beslutninger i det politiske system har afgørende betydning for fordelingen af økonomiske, sociale og politiske værdier. • Der er et konstant feed-back mellem disse politiske output, nye krav, nye beslutninger osv.

30. Opfyldes Eastons fire krav af EU? Ad 1): Er opfyldt for EU, som sandsynligvis har det mest formaliserede og komplekse beslutningssystem i verden. Ad 2): Er opfyldt for EU, idet et stort og stigende antal grupper forsøger at opstille krav direkte i f.t. dette system. Det sker ikke alene kun via nationale regeringer, som det er tilfældet med ”almindelige” internationale organisationer.

31. Ad 3): EU-beslutninger er af stor betydning og mærkes over hele EU. * Beslutninger i EU-regi dækker mere end 80 % af alle regler, som drejer sig om produktion, fordeling og allokering af varer, tjenesteydelser og kapital. Ad 4): EU består af et kompliceret system af møder, hvori aktører kan fremsætte krav. Feed-back processen i EU er imidlertid relativt svag sammenlignet med andre politiske systemer. * Det skyldes bl.a. en manglende europæisk offentlighed. Kun m.h.t. visse erhvervsgrupper har tæt og direkte forbindelse med EU-institutionerne.

32. Berlaymontbygningen på Place Schuman med Charlemagnebygningen i baggrunden EU er et politisk system, men ingen stat med ”monopol på legitim anvendelse af magt” (Weber).

33. Hvordan fungerer EU’s politiske system? • Borgere har fem veje til indflydelse i EU: • Via nationale valg, hvor de vælger en regering, som sender ministre til EU’s Ministerråd. • 2) Ved at stemme til Europa-Parlamentsvalget. • 3) Ved at blive medlem af et politisk parti, som evt. indgår i et af de store ”euro-partier”: socialisterne, liberale og konservative (europæiske folkeparti). • 4) Ved at tilslutte sig en interesseorganisation (både økonomiske og idealistiske), som evt. indgår i en af de mange euro-organisationer. • 5) Ved at indbringe en sag for EF-Domstolen, hvorefter retstilstanden i EU evt. ændres.

34. EU har følgende institutioner: • Ministerrådet – ministre fra medlemsstaterne = 2. kammer – ”delstaternes føderale råd”. • Europa-Parlamentet = 1. kammer – ”befolkningernes føderale råd”. • Kommissionen – er både et kollegium af kommissærer og en række generaldirektorater (ministerier) = EU’s regering. • EU-Domstolen (dækker det traditionelle EU-samarbejde: indre marked, handelspolitik, ØMU, osv.) • Europæiske centralbank (ECB).

35. To basale beslutningsprocesser: • Overnational (kvasi-føderal) beslutningsproces = reguleringspolitikker og udgiftspolitikker. Kommissionen har monopol på politiske initiativer. Lovgivningen sker via ”to-kammer” procedure (som regel med kvalificeret flertal) mellem Ministerrådet og Europa-Parlamentet. EU-Domstolen holder streng kontrol. • Mellemstatslig beslutningsproces = udenrigspolitik, borgerrettede politikker og makroøkonomiske politikker. Ministerrådet er det vigtigste udøvende organ. (Kommissionen kan komme med ideer, men dens dagsordenssættende magt er begrænset). Europa-Parlamentet skal blot konsulteres. Og EU-Domstolens magt er ikke-eksisterende.

36. Ældre integrationsteorier: • Neo-funktionalismen: • Integrationen en deterministisk proces, en spill-over proces – en spill-over proces – en snebold ned ad bakken. • I den proces er ikke-statslige aktører vigtigst vigtigst = en del af den liberale skole i international politik. • Kun forklare processen, da den skred frem, men hvad da opbremsningen kom i slutningen af 1960’erne. • Ernst B. Haas • Intergovernmentalismen: • - Samarbejdet er grundlæggende et nul-sum spil. • - Del af den realistiske skole i international politik = betoner staternes roller og interesser. • - Stanley Hoffmann.

37. Nyere integrationsteorier: Liberal intergovernmentalisme – integration i to trin: Der efterspørges EU-politiske initiativer fra indenlandske økonomiske aktører. - EU-politikker udbydes via intergovernmentale aftaler som fx traktatændringer, budgetaftaler osv. - Andrew Moravcsik

38. Nyere integrationsteori: Overnational governance • Overnationale institutioner – Kommissionen, Domstolen, Europa-Parlamentet – har betydelig selvstændig indflydelse. • Disse institutioner er resultatet af regeringsbeslutninger, men herefter er institutionerne ”sat fri” til at udøve selvstændig indflydelse. • -Paul Pierson, Alec Stone Sweet

39. Nyere integrationsteori: Rational Choiceinstitutionalisme • Medlemsstater og EU-institutioner forsøger på basis af givne informationer og graden af delegeret kompetence at maksimere deres interesser. • Der danner sig ligevægte i denne interessekamp. • Ofte modelleret som principal-agent-modeller. • Er især stærk, når regler og beslutningsprocedurer er faste. • -George Tsebelis, Mark Pollack, Simon Hix

40. Allokeringen af kompetencer i EU: • Normativ teori vedrørende kompetenceallokering • Teorien om fiskal føderalisme: tre kriterier for, om et politisk samarbejdsområde skal placeres på føderalt niveau: • 1) Hvis der er store stordriftsfordele ved at gøre tingene i fællesskab (fx handelspolitik, forsvar). • 2) Hvis der er store eksterne effekter, dvs., om en foranstaltning har virkning uden for det land, hvori den iværksættes (fx makroøkonomisk politik, miljøpolitik, arbejdsmarkedspolitik). • 3) Hvis der er politisk ensartethed om, hvordan man regulerer et område (fx konkurrencepolitik, handelspolitik).

41. Passer EU til teorien om fiskal føderalisme: Områder, der ikke burde, men alligevel (delvis) er placeret på EU-føderalt niveau: - landbrugspolitikken, social sikringspolitik, teknologipolitik. 2. Områder, der ikke er placeret på EU-føderalt niveau, men med fordel kunne være det ifølge teorien om fiskal føderalisme: - forsvar, fælles udenrigspolitik.

42. Ikke-normativ teori vedrørende kompetencefordeling: = Resultatet af forhandlinger, politiske kampe mellem socialdemokratiske og liberale ideologier). Der er sket en bemærkelsesværdig hurtig politisk centralisering i EU i sammenligning med USA. På visse områder (regulering af produktion og udveksling af varer, tjenesteydelser og kapital) er EU i dag mere centraliseret end USA. Men der er også forskelle, idet der ingen føderal indkomstskat er i EU, mens denne er en vigtig finansieringskilde for de føderale myndigheder i USA.

43. Udviklingen i kompetencefordelingen på forskellige politiske områder i EU og USA

44. Konklusion: • Teser om konsekvenser af føderalisme: • Mere stabile politiske systemer, fordi mange interesser skal afvejes mod hinanden – bl.a. Madison. • En økonomisk relativt set mindre stat og offentlig sektor, da delstaterne konkurrerer om at have den laveste skat (undtagelser – fx Tyskland ?). • En mindre stat også set med reguleringsøjne på grund af de udviklede checks-and-balances, mange vetospillere og stærke domstole. • Bedre juridisk beskyttelse af minoriteter.