Asesoria Especializada DIPRENA Diagnóstico de programas ministerios piloto

1. Asesoria Especializada DIPRENADiagnóstico de programas ministerios piloto Andrés Sanzandres.sanz@ief.minhap.es

2. Sumario • Proceso de reforma del sistema presupuestario. • La cadena de valor como eje de nuestro trabajo • Proyectos de BID, Banco Mundial, FMI y EUROSOCIAL • Papel de liderazgo de DIPRENA (sus autoridades y sus profesionales) • Los diagnósticos de los programas de los posibles ministerios piloto. Una primera fase de monitoreo y evaluación. • Algunas ideas que se obtienen de los diagnósticos • Hacia donde vamos

3. Proceso de reforma del sistema presupuestario. • Varios intentos previos de implementación de programas presupuestarios • En este momento se está avanzando en la reforma presupuestaria centrando los objetivos a corto en la introducción de los productos en los programas. • Los programas como instrumento en el marco de la cadena de valor público.

5. Cadena de Valor Público

7. Proyectos de BID, Banco Mundial, FMI y Eurosocial • Importante apoyo financiero al proceso de reforma • BID desde octubre 2011 programa de Fortalecimiento de la Gestión Fiscal • Banco Mundial desde septiembre de 2011 Fortalecimiento de la eficiencia del sector público • FMI MGMP • Eurosocial . Presupuesto por programas • Hay que aprovechar al máximo estas posibilidades que paga el país.

8. Papel de liderazgo de DIPRENA • Debe haber un liderazgo de DIPRENA (sus autoridades y sus profesionales) • Hasta hace un año y medio no lo ha habido y el proyecto del PRG está liderado por DNC • Las autoridades están comprometidas con este liderazgo. • Es preciso que los funcionarios también lo estén • Proceso que puede reforzar de manera relevante a DIPRENA o que puede debilitarla si no tiene éxito. • La reforma exige un cambio de forma de trabajar en la formulación, seguimiento de la ejecución y la evaluación • Los programas exigen un análisis conjunto de los gastos (inversión y funcionamiento)

9. Papel de liderazgo de DIPRENA • Exigen centrarse en los productos para analizar si los medios se corresponden con ellos • Hay que adquirir capacidades complementarias a las que se tienen. • Hay que cambiar el enfoque del trabajo, crear un proyecto en equipo al margen de las tareas concretas de cada uno. • Papel de acompañamiento de los funcionarios de DIPRENA a los organismos en el proceso de cambio • Experiencias piloto y trabajo en paralelo como mecanismo de aprendizaje mutuo (DIPRENA y organismos) • Los organismos lo demandan (Salud, Educación)

10. Los diagnósticos de los programas de los posibles ministerios piloto. • Es un ejercicio de monitoreo y evaluación • El Dep. de Mon y Ev. debe ser una unidad horizontal al servicio de los otros departamentos y de las autoridades de DIPRENA. • El objetivo principal de los diagnósticos es evaluar la viabilidad de la reforma de la estructura programática en esos ministerios. • Qué posibilidad existe de inferir productos con las definiciones actuales de los programas • Qué ventajas y dificultades existen en el caso de que esos ministerios se elijan como pilotos

11. Los diagnósticos, conclusiones generales • Los programas no tienen productos • El devengado es menor que el presupuesto inicial a pesar de existir modificaciones positivas • En algunos casos (demasiado frecuente) pagado superior al devengado • Subprogramas, actividades y proyectos con devengado cero. Hay que depurarlos • Confusión conceptual entre clasificaciones, cuales son y que información recogen y para qué • El eje del programa, el objeto de gasto, el territorio, la estructura organizativa

12. Los diagnósticos, conclusiones generales • Plan, resultados y productos, el caso de salud. El plan favorece la introducción de resultados pero el plan no debe llegar al nivel de las partidas de gasto. • Actitud muy positiva de los ministerios ante el cambio • Demanda de acompañamiento de DIPRENA • Es viable la experiencia con alta probabilidad de éxito (complejidad en Salud) • Es preciso definir un plan de trabajo detallado y prudente teniendo en cuenta los posibles apoyos que se tienen. Pocos apoyos son un problema, muchos apoyos y revueltos lo es mayor.

13. Los diagnósticos, Salud • Un primer elemento y muy relevante es el hecho de que un tercio del gasto del MINSA es una transferencia a la Caja de Seguro Social. Asimismo una parte muy importante de los bienes y servicios que produce el sector público panameño en Salud son realizados por esta entidad • Hay programas que pueden convertirse probablemente en subprogramas de otros como por ejemplo Otros proyectos de Inversión. Salud Ambiental, Salud Nutricional. Hay otros como todos los de transferencias que deberían incorporarse a otros programas en función del producto al que sirven o al menos concentrarlos en uno .

14. Los diagnósticos, Salud • Un primer elemento y muy relevante es el hecho de que un tercio del gasto del MINSA es una transferencia a la Caja de Seguro Social. Asimismo una parte muy importante de los bienes y servicios que produce el sector público panameño en Salud son realizados por esta entidad • Hay programas que pueden convertirse probablemente en subprogramas de otros como por ejemplo Otros proyectos de Inversión. Salud Ambiental, Salud Nutricional. Hay otros como todos los de transferencias que deberían incorporarse a otros programas en función del producto al que sirven o al menos concentrarlos en uno .

15. Los diagnósticos, Salud • Programas importantes como por ejemplo Salud Pública tienen un enfoque en su elaboración territorial y orgánica. Sería importante cambiar el enfoque hacia la identificación de los productos. • En el caso del programa de Transferencias de Capital, los subprogramas de este programa identifican organismos. Asimismo las actividades. Sin embargo si acudimos a la clasificación funcional y sectorial podemos identificar de forma más apropiada el tipo de producto. • La separación de los gastos de inversión o construcciones de Instituciones de Salud y los de funcionamiento debería desapareceren relación a los programas.

16. Salud, resumen • Los programas del Ministerio de Salud al igual que los del resto del Presupuesto panameño, adolecen de la falta de productos. • En muchos casos los subprogramas y actividades no responden a un enfoque presupuesto por programas sino a otro tipo de clasificaciones (orgánica, territorial) y que es preciso modificar esta forma de afrontar la elaboración de los programas. • Se ha observado que a través de otras clasificaciones se puede identificar o al menos inferir los productos o el tipo de producto que se pretende mientras que las denominaciones que se utilizan en la estructura programática, no solamente no aporta más información sobre los productos, sino que dificulta su identificación. • Debilidad en la elaboración de los programas pero a su vez pone de manifiesto un hecho positivo para el proceso de reforma en marcha. Parece que en este caso el ministerio identifica de alguna manera el producto al que se dirigen los medios adjudicados al programa.

17. Salud, resumen • Hay que destacar que los programas son estables y que al margen de la necesidad de mejora de los mismos es un elemento muy positivo la existencia de los mismos y la costumbre tanto de DIPRENA como del MINSA de contar con esta clasificación. • Necesidad de abordar conjuntamente el análisis de los programas del MINSA con los de la Caja de Seguro Social en el diseño de los programas de Salud. • Compromiso y apoyo del ministerio (directora de planificación) al proceso de reforma bajo la dirección y el acompañamiento de DIPRENA (reunión con el Banco Mundial)

18. Los diagnósticos, Educación • Un 65% del presupuesto se acumula en tres programas Educación Básica General, Educación Media y Transferencias al Sector Público. Esto simplifica la selección de los primeros programas a abordar identificando los productos y cubriendo un porcentaje muy importante del presupuesto total del ministerio. • Hay programas que pueden convertirse probablemente en subprogramas de estos como por ejemplo Educación Básica, Educación de Adultos, Educación Agropecuaria, Educación Postmedia. Hay otros como todos los de transferencias que deberían incorporarse a otros programas en función del producto al que sirven o al menos concentrarlos en uno. • Programas importantes como los dos primeros citados en el punto 1 y gran parte del resto tienen un enfoque en su elaboración territorial y orgánica. Sería importante cambiar el enfoque hacia la identificación de los productos.

19. Los diagnósticos, Educación • La separación de los gastos de inversión o construcciones de escuelas y los de funcionamiento debería desaparecer. Es preciso acometer un proceso en el que sea el producto el eje del programa y para que estos bienes y servicios se produzcan hacer falta capital y otros factores • La separación en programas distintos parece en algunos casos, estar relacionada más con el objeto del gasto que con los productos. Así hay programas de personal Educación Básica General, Educación Media, otros son de construcción, otros de maquinaria y equipo. Esto hace que sea susceptible incorporarlos en un único programa puesto que el criterio de separación es de inputs y no de productos. • Hay programas que pueden agruparse sin mucha dificultad. Por ejemplo en Transferencias al Sector Público y Transferencias de capital la mayor parte de ellos van a las universidades por lo que podría ser un programa de enseñanza superior

20. Los diagnósticos, Educación • Hay que destacar también que los programas se mantienen a lo largo de los años lo que da una idea de estabilidad en la forma de elaborarlos al margen de que sea preciso mejorarlos

21. Resumen, Educación • Los programas del Ministerio de Educación al igual que los del resto del Presupuesto panameño, adolecen de la falta de productos • Es muy importante destacar que la descripción de los programas permite aventurar los productos que podrían tener. • En muchos casos los subprogramas y actividades no responden a un enfoque presupuesto por programas sino a otro tipo de clasificaciones (orgánica, territorial) y que es preciso modificar esta forma de afrontar la elaboración de los programas. • Hay que destacar que los programas son estables y que al margen de la necesidad de mejora de los mismos es un elemento muy positivo la existencia de los mismos y la costumbre tanto de DIPRENA como del MEDUCA de contar con esta clasificación. • En resumen si bien no hay una definición de productos parece viable abordar una definición provisional y unas estructuras provisionales para el próximo ejercicio que sirvan de piloto al objeto de cambiar a la nueva estructura en el presupuesto de 2016.

22. Seguridad y Obras Públicas • Están en proceso • Seguridad parece más factible debido a que aunque tampoco tiene productos esta organizado en sectores que permiten identificar productos • Obras Públicas puede ser más complejo porque hay que pasar de una visión de obra (medio) a producto (transporte)

23. Hacia donde vamos • Discutir los diagnósticos con las entidades • Desarrollar un taller en el que se plantée un marco conceptual de los programas y una metodología para los pilotos • Acompañar a DIPRENA tanto en su capacitación como en su apoyo a los ministerios piloto • Identificar lo antes posible los productos e intentar simular un presupuesto con ellos. • Aprovechar esta identificación para la discusión de las modificaciones presupuestarias.

24. Hacia donde vamos • Proceder a la depuración de los programas, subprogramas y actividades en base a la información ya existente y a los productos pre-identificados. • Compartir la información y los procesos con los piloto con el personal de todos los departamentos. • El proceso debe ser participativo con todos aquellos que lo deseen y debe generar una sensación y realidad de equipo en DIPRENA como un todo. • El cambio exige nuevas capacidades y enfoques sin menospreciar la anteriormente existentes.

25. Hacia donde vamos • La reforma de un sistema presupuestario es compleja y laboriosa pero en el caso panameño es posible en tanto en cuanto el personal de DIPRENA asuma el reto. Es necesario un número mínimo de personas comprometida con la reforma. • El personal de DIPRENA tiene que sentir el orgullo de participar en un proceso como este y estar convencido de que esto es un juego de suma positiva. Esto es gana DIPRENA, ganan los organismos y gana el país.

26. Hacia donde vamos • Estas reformas llevan un tiempo mínimo que no se puede reducir. • Vísteme despacio que tengo prisa. Por favor remitid vuestro comentarios de los diagnósticos provisionales a SELKA.

27. Muchas gracias Andrés Sanz andres.sanz@ief.minhap.es