MALİ KURALLAR VE MALİ DİSİPLİN

1. MALİ KURALLAR VE MALİ DİSİPLİN 2. Maliye Uzmanları Eğitimi Nergiz BAYAR 19 Nisan 2011

2. Dünyada Bütçe Reformları Kamu Mali Yönetim Reformları Mali Kurallar Tanımı Unsurları Dünyada Mali Kurallar Küresel Krizde Mali Kurallar Mali Kurallar ve Mali Disiplin Türkiye’de Mali Kurallar Mali Kural Yasa Tasarısı Sonuç Kapsam

3. Neden Bütçe Reformu? • Yaşanan ekonomik ve mali sorunlar, • Kamu sektörü harcamalarının ve dolayısıyla vergilerin ve dolayısıyla borçlanmanın artması, • Kamu sektörü kaynaklı ekonomik krizler

4. Neden Bütçe Reformu? • Bu kapsamda, • Kamu hizmetlerinin kalitesinin yükseltilmesi, • Kaynak kullanım kapasitesinin arttırılması, • Kaynak kullanımında etkililik, verimlilik ve tutumluluğun sağlanması, • Siyasi ve yönetsel hesap verme mekanizmaları ile • Mali saydamlığın geliştirilmesi

5. Kamu Mali Yönetim Reformlarının Ortak Özellikleri • Mali disiplini için gerekli unsurları sisteme yerleştirmek, • Stratejik önceliklerin belirlenmesi ve • Kamu kaynaklarının bu stratejik önceliklere göre tahsisi ile kamu hizmetlerinin sunumunda etkinlik ve verimliliğin sağlanmasıdır.

6. Kamunun 3 Temel Fonksiyonu • Kamu kaynaklarının kontrolü • Orta vadeli kaynak tahsisi • Kaynakların yönetimi

7. Çok yıllı bütçeleme (Orta vadeli bütçe sistemi) Gerçekçi ekonomik varsayımlar Kamu kaynaklarının yukarıdan aşağıya (top-down) tahsisi Girdi odaklı kaynak tahsisinden çıktı odaklı kaynak tahsisine yöneliş Mali saydamlık ve hesap verebilirliğin öne çıkarılması Mali Sorumluluk ve Mali Kurallar Kamu Mali Yönetiminde Yeni Eğilimler

8. ‘ MALİ KURALLAR

9. ‘Mali Kural Nedir? • 1929 Büyük buhrandan sonraki dönemde ekonomik dalgalanmalar ile mücadeleye yönelik ülkelerin uzun vadede mali disiplinin sağlanması için getirdiği yöntemlerden birisi olan “Mali Kural” nedir?

10. ‘Mali Kural Tanımı-1 • Mali kurallar, mali politikanın belirlenmesinde harcama, gelir, bütçe açığı ve faiz dışı denge gibi ekonomik bazı ekonomik büyüklüklere orta ve uzun dönemde belirli hedefler ya da sınırlamalar getirerek sürdürülebilir bir mali politika patikası ortaya koyan yasal düzenlemelerdir.

11. Mali Kural Tanımı-2 • Mali kurallar, makroekonomik anlamda • bütçe dengesi, • kamu borçları, • kamu harcamaları ve • kamu gelirleri (vergi oranları) üzerine getirilen sınırlama ve düzenlemelerdir.

12. ‘Mali Kural Ne Gibi Faydalar Getiriyor? • Makroekonomik istikrarının ve büyümenin sağlanması, • Uzun dönem mali sürdürülebilirliğin devam ettirilmesi, • Bütçe sürecinde kaynakların daha etkin kullanılması, • Para politikasının etkinliğinin artması, • Seçim dönemlerindeki popülist politikaların önüne geçilmesi,

13. Mali Kural Ne Gibi Faydalar Getiriyor? • Uzun vadede maliye politikasının sürdürülebilirliğinin sağlanması, • Mali piyasalarda güven tesis edilebilmesi, • Uygulanan kamu politikalarının güvenilirliğini ve bu kapsamda hükümetin kredibilitesini artırılması, • Ekonomik dalgalanmaların etkisinin azaltılması/dalgalanmaların daha da artmasının engellenmesi,

14. Kısaca…Mali Kuralın Amaçları • Mali disiplin • Mali Sürdürülebilirlik • Öngörülebilirlik • Makroekonomik istikrar

15. Mali Kuralın Unsurları Mali Kural oluşturulurken üç temel üzerine unsur üzerine inşa edilmektedir. Bunlar: • Nelerin hedefleneceği ya da sınırlanacağı ve bu hedeflerin ya da sınırlamalarının rakamsal değerlerinin belirlenmesi. Örnek: Hedef olarak borç stokunun GSYH’ye oranının % 60 olarak belirlenmesi. • Belirlenen hedeflere yönelik uygulamaların politika yapıcılar tarafından uygulanmadığı takdirde yaptırımların açık olarak ortaya konması. • İyi bir gözetim ve uygulama yöntemi.

16. Mali Kuralların Özellikleri-1 • Mali kurallar; • Belirlilik • Saydamlık • Basitlik • Esneklik • Yaptırım gücü • Hedeflerle uyumlu • Güvenilirlik • Takip edilebilir • Geniş kapsamlı

17. Mali Kural Türleri • Bütçe Dengesi Kuralları, • Borçlanmaya İlişkin Kurallar, • Harcama Kuralları, • Gelirlere İlişkin Kurallar

18. Dünyada Mali Kurallar • Mali kural uygulayan ülke sayısı 1990’lı yıllardan bu yana önemli ölçüde artmıştır. • 1990 yılında mali kural sadece 7 ülkede uygulanmakta idi. • Bu ülkeler, Almanya, Fransa, ABD, Lüksemburg, İspanya,Japonya, İtalya’dır. • Bugün mali kural uygulayan ülke sayısı 100’e yaklaşmıştır.

19. Dünyada Mali Kurallar

20. Yeni Zelanda-Mali Sorumluluk Kanunu • Borçlanmayı makul bir düzeye indirmek (Haziran 1997’de borçlarının makul düzeyi GSYH’nin yüzde 20–30 arası olarak tanımlanmıştır. Bu oran halen geçerliliğini korumaktadır.) • Borçlanmayı makul bir düzeyde sürdürmek • Ters şoklara karşı bir tampon sağlayabilecek kamu sektörü net değeri seviyelerine ulaşmak • Mali risklerin basiretli bir şekilde yönetimi, • Makul bir düzeyde öngörülebilir vergi miktarı ve oranlarının sağlanmasıdır.

21. İngiltere-Mali İstikrar Kanunu (1997) 1997 yılında yürürlüğe giren Mali İstikrar Kanunu 3 temel noktaya dayanmaktadır. Bunlar; • Maliye politikası ilkeler seti • İki mali kural • Belirli raporlama ve denetleme şartları

22. Mali İstikrar Kanunu (1997) Mali İstikrar Kanunu ile oluşturulan maliye politikasına yönelik 5 temel prensip: • “şeffaflık” • “istikrar” • “sorumluluk” • “adalet” ve • “etkinlik”

23. Mali Kurallar • Altın Kural: Ekonomik konjonktür boyunca hükümet sadece yatırım yapmak için borçlanacaktır ve borçlanarak cari harcamaları karşılamayacaktır. Yasalardaki boşluklardan kaçınmak için de “kamu yatırımı” tanımı Milli Hesaplar Sisteminde yapılmıştır. • Sürdürülebilir Yatırım Kuralı: Kamu sektörü net borcunun GSYH’ye oranı, ekonomik konjonktür boyunca istikrarlı ve ihtiyatlı bir düzeyde kalacaktır. Diğer şeyler dengede iken, kamu sektörü net borcunun GSYH’ye oranının yüzde 40 oranının altında seyretmesi ekonomik konjonktür boyunca istenilen bir durumdur.

24. Brezilya Brezilya’da Mali Sorumluluk Kanunu Mayıs 2000’de yürürlüğe girmiştir. Kanun, • Farklı hükümet seviyeleri arasında mali destek işlemlerini yasaklamaktadır. • Personel harcamalarına sınırlar koymaktadır. • Hükümetin her seviyesinin borçluluk durumu üzerine Senato tarafından sınırlar konması • Şeffaflık ve hesap verebilirliği artırmak için önlemler getirmektedir.

25. Dünya Ülkelerinde Mevcut Bütçe Kanunları ve Bu kapsamdaki Diğer Mevzuat Düzenlemeleri

26. Küresel Krizde Mali Kurallar • Ülkelerin yükselen kamu açıklarını ve borç stokları • Kriz sonrası dönemde bozulan mali dengeleri yeniden sağlamak amacıyla mali kural

27. Bazı Ülkelerde Borç Stokları

28. Bazı Ülkelerde Bütçe Açıkları Kaynak: IMF, The Economist

29. BAZI ÜLKELERDE BÜTÇE AÇIKLARI-BORÇ STOKLARI Kaynak: The Economist, IMF, European Commission

30. Mali Kurallar ve Mali Disiplin (1) • Kamu mali yönetimi alanında yapılan reformların amacı • Mali disiplin • Kaynakların stratejik önceliklere göre dağıtımı ve kullanımı • Kamu hizmetlerinin sunumunda etkinlik ve verimliliğin sağlanması • Bu üç işlev yerine getirildiği takdirde, bir ülkede makroekonomik istikrar sağlanmış olacaktır. • Ancak bu işlevler arasında hiyerarşik bir ilişki söz konusudur.

31. Mali Kurallar ve Mali Disiplin (2) • Mali disiplinin sağlanması için; • Harcama ve borçlanmayı düzenleyen kurallar getirilmesi • Kurallara uyulmaması halinde yaptırım uygulanması • Mali kuralların en önemli işlevi, mali disiplini sağlayıp sürdürülebilir hale getirerek; • Fiyat istikrarı, • Makroekonomik istikrar ve • Ekonomik büyümeyi sağlamaktır.

32. Mali Kurallar ve Mali Disiplin (3) • Mali kurallar, • Sürdürülebilir borç dinamikleriyle uyumlu maliye politikalarının oluşturulmasını • İstikrarlı bir şekilde devam ettirilmesini • Daha basiretli, daha sağlam ve daha kalıcı bir mali disiplini teşvik eder.

33. Merkezi Yönetim Bütçe Açığı/GSYH (%) Mali Disiplin Mali Disiplin

34. Genel Yönetim Açığı/GSYH (%) Mali Disiplin Mali Disiplin

35. Türkiye’de Mali Kural Uygulaması (1) • 1990’lı yılların başı, • Yüksek bütçe açıkları • Artan borçlanma ihtiyacı • Yüksek enflasyon • Parlamentonun gözetim ve denetimi dışında yapılan fon uygulamaları • Borçlanmaların herhangi bir sınırlamaya tabi tutulmaması • Sonuç olarak; • Maliye politikasında disiplinsizlik • Kamu açıkları • Aşırı derecede artan iç borç servisi

36. Türkiye’de Mali Kural Uygulaması (2) • 2001 Krizi Sonrası • 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun • 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu • 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu • Enerji, tarım, sağlık ve sosyal güvenlik gibi sektörlerde yapılan kapsamlı yapısal reformlar

37. Türkiye’de Mali Kural Uygulaması- 5018 sayılı Kanun • Bütçe süreçleri yeniden tanımlanması • Bütçenin kapsamının genişletilmesi • Stratejik yönetim ve performans ilişkisi • Orta vadeli bir perspektif • Sorumlulukların yeniden tanımlanması

38. 5018 sayılı Kanun Kapsamında Mali Kural Uygulamaları-1 • Mali kural uygulamasına altyapı oluşturulması bakımından 5018 sayılı Kanun, oldukça önemli bir düzenlemedir. 5018 sayılı Kanun kapsamında mali kural olarak nitelendirilebilecek hükümler şunlardır; • Kanunun 14, 16, 20, 21, 23, 24, 27, 35 ve 70’inci maddeleri ile harcamalara bazı kısıtlamalar getirilmiştir. Bunlar; orta vadeli harcama sistemi, harcama kısıtı, ödenek aktarma kısıtı, yedek ödenek kısıtı, örtülü ödenek kısıtı, ertesi yıla geçen yüklenme kısıtı, bütçe dışı avans kısıtı ve ödenek üstü harcama yapılmasına müeyyide getirilmesidir.

39. 5018 sayılı Kanun Kapsamında Mali Kural Uygulamaları-2 • Orta Vadeli Harcama Sistemi Çerçevesinde • Orta Vadeli Program (OVP) • Orta Vadeli Mali Plan (OVMP) Madde 16

40. 5018 sayılı Kanun Kapsamında Mali Kural Uygulamaları-3 • 5018 Sayılı Kanun Madde 16: • Kanun kapsamında 2006 yılından itibaren orta vadeli harcama sistemi çerçevesinde üç yıllık bir perspektifte her yıl Orta Vadeli Program (OVP) ve Orta Vadeli Mali Plan (OVMP) hazırlanmaktadır. • Kanunun 16’ncı maddesinde OVP ve OVMP hazırlanmasına ilişkin esaslar düzenlenmiştir.

41. 5018 sayılı Kanun Kapsamında Mali Kural Uygulamaları-3 • OVMP’nin, OVP ile uyumlu olmak üzere, gelecek üç yıla ilişkin toplam gelir ve gider tahminleri ile birlikte hedef açık ve borçlanma durumu ile kamu idarelerinin ödenek teklif tavanlarını içermesi öngörülmüştür. • OVMP’nin en önemli unsurlarından birisi, kamu idarelerinin ödenek teklif tavanlarının belirlenmesidir. • Böylece, düzenleyici ve denetleyici kurumlar hariç olmak üzere merkezi yönetime dahil kurumların ödenek tekliflerine ekonomik sınıflandırmanın birinci düzeyinde bir üst limit getirilmesi öngörülmüştür.

42. Mali Kural Kanun Tasarısı (1) • Örtük Mal Kuraldan, açık mali kural uygulamasına geçilmesi amaçlanmıştır. • Mali Kural Kanun Tasarısında yer alan amaçlar • Kamu mali yönetimi alanında elde edilen başarıları kalıcı hale getirmek • Kamu maliyesi politikalarında uzun vadeli öngörülebilirliği sağlamak • Ekonomide güven ve istikrarı güçlendirmek • Artan kredibiliteyle beraber risk priminin düşmesini sağlayarak kamu borçlanma maliyetini azaltmak • Kamu açıkları ve borç yükünü sürdürülebilir seviyelerde tutmak • Mali disiplin anlayışını kalıcı hale getirmek

43. Mali Kural Kanun Tasarısı (2) • Bu kapsamda oluşturulan mali kural, • Basitlik, • Doğruluk, • Saydamlık • Hesap verebilirlik ilkelerine dayanmaktadır.

44. Mali Kural Kanun Tasarısı (3)- Kapsam • Genel yönetim • (Merkezi yönetim bütçesine dahil kamu idareleri, döner sermayeler, İşsizlik Sigortası Fonu dahil sosyal güvenlik kurumları, mahalli idareler ve fonlar ile Avrupa Hesaplar Sistemine uygun olarak belirlenen diğer kamu idareleri ve fonlar) • KİT • En geniş içeriğe sahip olan kamu kesimi tercih edilerek toplam kamunun kapsam içine alınması sağlanmıştır.

45. Mali Kural Kanun Tasarısı (4)- Mali Kuralı Destekleyen Unsurlar • Döner sermayeli işletmelerin bütçelerinin denk olması • Mahalli idarelerin borçlanmalarının yatırım projelerinin finansmanı ile sınırlı tutulması • KİT’lerin toplulaştırılmış olarak borçlanma gereğinin olmaması

46. Mali Kural Kanun Tasarısı (5) • KİT’ler mali kural uygulaması içinde ancak mali kural formülü kapsamı dışında • Yani mali kuralın formülü genel yönetimi kapsamaktadır.

47. Mali Kural Formülü (1)

48. Mali Kural Formülü (2) • Tasarı’ya göre mali kuralın iki ana bileşeni bulunmaktadır. • Bütçe açığı ile • Büyüme ile ilgili • Mali kural kapsamında, • orta ve uzun vadede genel yönetim açığı GSYH’nin yüzde 1’i • büyüme oranı yüzde 5 • Büyüme hedefin üstünde gerçekleşirse tasarruf sağlanacak, altında kalırsa ise harcamalar artırılacaktır. • Mali uyum oranı 0,33 • Büyüme ve bütçe açığı hedeflerinden sapma olması durumunda, bir sonraki dönemde 0,33 oranında bir uyarlama söz konusu olacaktır.

49. Mali Kural Formülü (3) - Örnek 2011 yılı açığının ne olacağını mali kurala göre hesaplayalım; 2010 açığı: 3,7 2011 büyüme: 4,5 Buna göre: Açık uyarlama tutarını hesaplayabiliriz. a(t) ≤ a(t-1) -y (a(t-1) – a*) – k(b(t) – b*) a(t) ≤3,7-0,33(3,7-1)-0,33(4,5-5) a(t) ≤3,7-0,33(3,7-1)-0,33(4,5-5) 0,891 0,165 a(t) ≤3 Açık etkisi: -0,90 ; konjonktürel etki: 0,17 olarak hesaplanmıştır. Uyarlama toplamı-0,70 Bu halde; 2011 yılı açığı ≤ 3 olmalıdır. OVP’ye göre hedeflenen açık 2,1 dir. 49

50. Mali Kural Formülü (4) - Yorum Açık etkisi(-0,90): 2010 yılında uzun vadeli açık hedefinin üzerinde bir açık verdiğimizden dolayı uzun vadeli açık hedefimiz olan yüzde 1 e yaklaşmak için 2011 yılında açığın yüzde 0,90 oranında azaltılması gerektiğini ifade eder. Konjonktür etkisi(+0,17): 2011 yılı büyümesi uzun dönemli büyüme olan yüzde 5’in altında gerçekleşeceğinden konjonktür etkisi bize daha genişletici bir maliye politikası uygulayarak açığı artırmamız gerektiğini söylemektedir. Dolayısıyla açığın konjonktür etkisi olan 0,17 oranında artırılması gerekmektedir. Eğer 2011 yılı büyümesi uzun dönemli büyüme olan yüzde 5 in üstünde olsaydı konjonktür etkisi negatif çıkacaktı. Bu durumda konjonktür etkisi nedeniyle 2011 yılında açığı azaltmamız gerekecekti. Sonuç olarak açık etkisi nedeniyle 2011 yılı açığını azaltıyoruz ama konjonktür etkisiyle nedeniyle artırıyoruz. Açık etkisi konjonktür etkisinden büyük olduğu için toplam olarak bakıldığında açığı azaltmış oluyoruz. 50