政府與企業 ( 專題 )

1. 政府與企業(專題) 授課教師：黃榮源

2. 緒論 • 「政府與企業」有時亦稱之為「政府與商業」，或簡稱為「政商關係」。 • 政商關係的發生乃因政治過程與經濟過程相結合。 • 要了解政經整合的思考方式，首先必須對於政治與經濟的意義大致掌握。

3. 政治與經濟 • 何謂「政治」？ • ─ 政府 • ─ 公共事務 • ─ 管理眾人之事 • ─ 權威性價值分配

4. 政治與經濟 • 何謂「經濟」？ • ─ 理性計算 • ─ 物質供給 • ─ 經濟體系

5. 政治與經濟 • 政治經濟整合趨勢(三種途徑) • ─ 新政治經濟學 (政府管制、預算擴張…) • ─ 視政治經濟為滿足物質欲求的客觀條件 (國際政治經濟、國家政治經濟、次國家政治經濟) • ─ 視政治經濟為相互依賴的政經體系 (四種類型：自由主義、新重商主義、統合主義、社會主義)

6. 政治與經濟 政經體制類型

7. 政治與經濟

8. 政府與企業 • 政府與企業互動關係的分析 • ─ 傳統角度：公共部門以很多方式影響到私人部門決策。大多數對企業與政府之間相互作用的分析，都集中在公共政策制訂的前後分析。 • ─ M. Weidenbaum：著重於扮演公共政策制定者的角色上，並從私人企業經營和管理的優勢來論證企業與政府的互動。

9. 政府與企業 • 企業的力量 ─ • (西方)社會上信仰私人市場和競爭的作用，獨立的企業在最大程度上限制了政府控制經濟和干預私人企業運行的能力。 • 多元民主、權力分散原則，對政府形成一種制約。 • 運用價格機制，市場把訊息傳遞給眾多生產者，強化經濟自主權。 • 企業依賴憲法保護、依賴公眾支持(創造收入、就業和物質生活標準)

10. 政府與企業 • 政府影響企業的政策工具 • ─ 政府工資(確立薪資標準、做為出納員的政府) • ─ 政府採購(產品與服務) • ─ 轉移支付(影響年金、津貼獲益者的消費數量) • ─ 政府補貼(農漁業、造船、交通、原子能…+-) • ─ 政府貸款(對商人、農民、房產業者低利貸款) • ─ 政府信用擔保(為缺少信用者，成功獲得資金) • ─ 政府規章(部門規章累積影響企業經營和消費)

11. 政府與企業 • 稅收(優惠、激勵、扣除額、懲罰…) • 做為企業合作者(合資、合營、海外市場拓展) • 貨幣政策(利率、貨幣流通和信用、通膨控制；常透過間接貨幣直接控制工資、價格和物資利用) • 道德說服(“特殊方式”要求企業控制工資、價格上漲和消除工作不平等“愛國”情事。)

12. 政府與企業 • 企業與政府的討論，表明一個相當強大的政府之存在，而且在歷史上一直影響著企業的經營。 • 政府是一個連續存在、日益重要的企業決策影響因素。─ 詹姆斯‧布坎南：政府機構不可能被貼上「經濟太監」的標籤。 • 政府在所有的方面都影響到企業的決策：舉凡計劃、研發、生產、銷售、人事、財務、設備… • Weidenbaum：一個假設的工業公司與美國政府的關係圖。

13. 政府擴張 • WWII以後，民主國家公共支出迅速增加的現象，造成各國政治、社會、經濟衝擊，各國政府與企業間關係也出現結構性的改變。 • 觀察指標：國家公共支出對照GDP的比例。 • M. Friedman：「我們不敢超越的界限：60%的破碎自由。」 • 主要民主國家公共支出與GDP的比值 ─ 1960-1980年間，均呈現兩位數成長率。

14. 政府擴張的意義 • 政府擴張不一定代表政府對人民自由的干涉增加。 • 「政府的活動及政策」(outputs)是分析政府擴張最重要的指標。但它很難量化成客觀的評估標準。因此，以「公共支出」(inputs)來概括代替。 • 政府支出分為：消費性支出(人事、經常性開銷..)、政府投資(房舍、設備、公營事業..)、移轉性支付(年金、健保、社會救助)

15. 政府擴張的原因 • 政治的因素：利益均霑與互利原則、政黨競爭與中間選民模式、官僚壟斷、政黨意識形態。 • 社會因素：福利國家興起、社會結構變遷。 • 經濟因素：華格納法則 (Wagner’s Law)、單眼凱因斯主義(One-eyed Kenensianism)、包默氏症(Baumol’s Disease)、開放經濟對外依賴。 • 財政因素：財政拖尾(Fiscal Drag)、財政幻覺(Fiscal Illusion) • 歷史因素：戰爭、災後重建…

16. 政府擴張的影響 • 對政經體制的衝擊 ─ • 新馬克思主義批判：資本主義「正當性的危機」！ • 歐康納(J. O’Connor)的「財政危機理論」。 • 貨幣學派的批評(Friedman, K. Brunner, A. Meltzer, T. Mayer等)：貨幣供給改變，必定造成一定影響。政府的經濟功能，應是做一個適當的貨幣供給者。擴大支出，造成赤字預算、資金排擠，破壞市場經濟。

17. 政府擴張的影響 • 對政治權威的影響 ─ • 政府效能降低 • 民眾支持降低 • 對社會經濟的影響 ─ • 政府干預範圍擴大 • 社會經濟組織體制化 • 對社會經濟活動的排擠效應。

18. 政府干預 • 市場失靈 市場機能無法有效率配置資源。 • 市場失靈 提供政府干預正當理由；但政府干預，如價格機能一樣，不必然會增加經濟效率，有時反而造成政府失靈。 • 市場失靈的主要來源 ─ 獨占力、外部效果、公共財、資訊不對稱、共同資源、社會目標。 • 政府干預的目標 ─ 提高經濟效率、達到社會公平、區域均衡發展、提高生活品質、減少失業、縮小貧富差距。(即：追求經濟效率、追求社會公平兩大類，但兩者間常互相衝突。)

19. 政府干預 • 政府干預的工具 ─ • 總體經濟工具：貨幣政策、財政政策、貿易政策、外匯政策、所得政策。 • 個體經濟工具：政府管制、反托拉斯政策、公營事業、產業政策、訂定標準、證照申請制度、課稅、補貼、充當保證人、做為採購者。 • 政府干預的成本 ─ • 政府承擔的成本、企業承擔的成本、第三者所承 擔的成本。

20. 政府失靈 • 公共選擇缺乏效率 • 利益團體俘虜了政府 • 政府居獨占地位，缺乏競爭 • 本人─代理人問題 • 選民的理性無知 • 行政官僚追求最大化預算 • 民選首長的討好政策

21. 經濟管制 • 公用事業不因競爭而有效率。因此，要透過：一、給予少數廠商獨占地位，然後管制其服務、價格；二、政府自營，來提升效率。第一種方式即為「經濟管制」(economic regulation)。 • 管制趨勢：公營事業非公營事業(特定產業)管制企業的功能(即：社會管制)。

22. 經濟管制 • 美國的政府管制演變 ─ • I. 1800年代末的民粹(populism)主義時代 • II.新政(New Deal)時代 • III.始於1960.70年代的社會管制 • IV.1970.80年代的解除管制時期 • 經濟管制的主要特性 ─ • 從公營事業到所有影響公共利益的產業；準官方且獨立的管制委員會；管制企業行為的範圍增加。

23. 經濟管制 • 是政府以行政力量取代市場力量，為公共利益為前提，干預下列企業行為：價格水準、價格結構、產品品質、進入、退出。(但不一定同時管制) ─ US’s ICC • 政府管制的目標與手段是變動的。即許多產業都歷經廣泛管制、管制無效、管制改革、解除管制的變化。如US石油業。 • 為何要實施經濟管制？ 公共利益論(解決市場失靈) vs. 私人利益論(如：俘虜論、Bernstein的管制機構生命循環論…)

24. 經濟管制 • 公共利益論強調政府管制的重點 ─ • 自然獨占(控制最高價格水準，預防超額利潤出現) • 破壞性競爭(訂定最低價格管制，再輔以進入管制) • 交叉補貼(價格結構管制、進出管制) • 價格歧視(價格結構管制) • 範圍經濟(進入管制、價格結構管制) • 以行政程序達到公平 ─ 買賣雙方論壇、民眾較受保障、共同資源的考慮(管制進入)、暴利的考慮(管制最高價格水準)

25. 經濟管制 • 什麼產業要接受管制？ • 有創造自然獨占的條件 • 客戶之間的需求彈性差異很大 • 產出變動很大，使不同使用時間的成本與需求差異也很大 • 用戶無法輕易更換供應商 • 供應商提供的產出是必需品 • 該產業有很高的固定投資 ─ 要界定管制的正確界線，沒有簡單的方法。

26. 經濟管制 • 「獨立管制委員會」(independent regulatory commissions)的角色。(略) • 對經濟管制之批評 ─ • 沒有達成預定目標，因政府管制先天上缺乏效率 • 淪為受管制者的俘虜，非在謀求公共利益 • 生產者付出高昂成本，造成工業競爭力降低 • 管制目標不斷擴大，限制私人企業決策權，形成過度管制 • 管制者重經濟繁榮成長，常多於重分配公平

27. 解除經濟管制 • 管制成本及衍生問題，導致管制改革，就經濟管制而言，就是解除管制(deregulation)，以便回歸市場機能。(US在1975-85被稱為「解除管制的十年」) • 管制改革的一般內容 ─ • 加強民間企業自願性的社會責任 • 以誘因式控制方法取代命令式控制方法 • 將若干政府事務外包給民間經營 • 再擴大解除經濟管制的範圍 • 提高分析管制衝擊的品質 • 擴大成本效益分析法之適用 • 簡化或合併管制法規 • 改善行政管制機關的管理效率

28. 社會管制 • 為處理因負面外部效果、資訊不對稱所引起的市場失靈；並保護弱勢的機會均等。 • 社會管制和經濟管制之區別 ─

29. 社會管制

30. 社會管制的理由 • 處理負外部效果所導致的市場失靈 • 處理資訊不對稱所導致的市場失靈 • 社會公平的考慮 • 因應各種不同利益團體的壓力 • 滿足想改善生活品質的社會期望 • 基於道德層面的考量 • 家長式主義的抬頭 • 通常是更大範圍改革的一部分

31. 社會管制之執行 • 訂定標準 • 執行 • 美國社會管制案例 ─ • 1970年：環境保護署(EPA) • 1969年：職業安全暨健康管理局(OSHA)(如：行政院勞委會) • 消費者產品安全委員會(CPSC)(如：消費者保護委員會、消保官)

32. 社會管制之檢討 • 雖具成果，但迄今，社會管制機關所設定的總目標，大都沒有實現。 • 主要批評 ─ 目標嚴苛，達成困難；成本龐大，相對效益受限；有些已淪為利益團體工具；管制法令與機構未因應環境變遷而修正… • 對企業的衝擊 ─ 資源由生產性移向非生產性用途；額外成本增加；生產力衰退或利潤下降；增加成本轉嫁到產品價格上，造成物價上漲；影響某些產業就業創造；資本外移；所得重新分配；影響企業組織生態…

33. 反托拉斯政策 • 反托拉斯政策(anti-trust policy)，和政府管制、公營事業，被稱為直接影響企業行為與績效的三大公共政策。 • 反托拉斯政策包含：法律和執行機構兩部分： • 法律─源於美國1890年的休曼法(Sherman Act)、1914年克雷頓法(Clayton Act)和聯邦交易委員會法(Federal Commission Act)。規範公司規模、市佔率、不公平競爭等實務。 • 我國在1991年通過「公平交易法」，為類似立法。規範企業獨占、聯合、結合行為；禁止不公平競爭行為。

34. 反托拉斯政策 • 反托拉斯法理論基礎：1.獨占本身即不好，也無法以最有效方法配置資源；2.透過競爭，可使最好、最有效率的企業壯大。 • 但「純粹競爭市場」在現實中並不存在，大企業通常會運用其「經濟力」干預價格機能，產生市場失靈。政府角色即是透過反托拉斯法來維持一個可行的競爭環境。 • 反托拉斯法目標─1.維持競爭; 2.保護消費者利益; 3.保護中小企業; 4.與政治社會因素有關。

35. 反托拉斯政策 • 反托拉斯法執行方式─ • 1. 官方：以US為例，司法部反托拉斯局、聯邦交易委員會的競爭局、各州檢察總長、各州法院。台灣：行政院公平交易委員會。 • 2. 民間：個人或民間企業皆可提出反托拉斯法之訴訟。(3倍的損害賠償) • 反托拉斯法補救措施─ • 刑事：罰款、入獄、庭外和解(不認罪但放棄申辯) • 民事：大多為「同意裁決」。處分方式有禁制令或停止令、分割、三倍賠償損失(原告負雙重的舉證責任)。

36. 反托拉斯政策 • 反托拉斯法除外範圍─US:出口協會、工農組織、棒球、小規模企業、專業公會等。Taiwan: 85年以前，公營、公用、交通運輸事業等。 • 違反反托拉斯法認定原則─ • 1. 當然違法原則：只要認定企業有採取該等行為，即認定違法。如協議約定價格、產出限制、顧客限制等。 • 2. 合理原則：企業有該等行為，尚不構成違法，須進一步探究其意圖、目的、影響，方能決定其合理與否。(被告有兩次抗辯機會) • 但法官通常是通盤決定，不會逐案明示適用哪項原則。

37. 企業的結合行為與反競爭行為 • 結合行為 ─ • 水平結合 • 垂直結合 • 複式結合 • 反競爭行為─ • 聯合行為(collusion)：約訂價格、劃區銷售、「有意的平行行為」。 • 排他性方法(exclusive)：掠奪性定價、價格歧視、搭售安排、排除交易安排、轉售價格維持等。

38. 反托拉斯政策分析方法 • 結構─行為─績效典範 • 產業集中率與利潤率成正相關。強調：為控制經濟力，要注意的是產業結構，而非市場參與者的行為。(主張用制度性的制衡，保證足夠的市場參與者，不要限制進入，形成有力競爭，提昇經濟效率。) • 芝加哥學派 • 反托拉斯政策的目標是經濟效率(市場價格)，而非市場結構。深信競爭而非政府才是消費者的最佳保護者。當政府採取保護或管制政策時，勾結最有可能出現。

39. 反托拉斯政策關鍵問題 • 公司規模的問題 ─ • 規模的絕對值本身並不違法，端視其是否利用其規模大，以法律禁止的行為來對付競爭對手。 • 經濟集中的問題 ─ • 批評者認為經濟集中失去了有效的價格競爭，降低了消費者選擇。企業不再有效率，利潤集中在少數人手理。支持者認為大企業具有效率，提供更多創新所需資金，可提供消費者更多的勞務和消費選擇。

40. 反托拉斯政策關鍵問題 • 效率與競爭孰重的問題 ─ • 大企業認為規模大才能面對複雜變局，有效率經營；不同意見者認為競爭才是企業核心，應保護小企業、消費者、勞工，以避免大企業擴張之害。 • 強大的國外競爭問題 ─ • 面對新興工業國家的競爭，美國企業已處於不利地位。已有許多美國廠商希望能跟外國合作，已進行有效率的競爭。而這些合作做法很多是違反美國反托拉斯政策的。

41. 反托拉斯政策改革方向 • 局部或全面廢除反托拉斯法？ • 更具體化何種交易實務是違法的。 • 有人主張以直接管制取代現行的反托拉斯法。 • 只改革公司規模部分，採用當然違反法則來處理公司規模問題。

42. 產業政策 • 產業政策是政府意圖發展或縮減國經濟中各種不同產業，以維持全球競爭力的一切活動的概稱。(Chalmers Johnson)為了達到動態的比較利益，政府必須主動協調其各種活動及支出。G. Thompson主張產業政策應只著重於產業生產及行銷的條件，不應過於廣泛。 • 是一個爭議性的概念 ─ 政府針對個別產業的運作進行干預，本身就是對市場機能的否定。 • 日本的競爭壓力、OECD的調查結論  US於1980s的政策辯論。

43. 產業政策 • 產業政策目的 ─ 提昇國家競爭力 • 比較利益理論  動態的比較利益理論 ─ 透過政府政策達成國家利益 ─ 以優勢的資源稟賦進行經濟生產以和其它國家貿易交換。 • 產業政策工具 ─ 包含範圍、時間及深度三層次。 • 常見工具：經濟計畫、租稅誘因、補助、貸款、政府投資、關稅限制、配額、非關稅障礙、出口獎勵、人力訓練、標準管制、勞資合作等。

44. 產業政策的類型 • 以政府因應變遷的策略分 ─ 1.防禦性 2.適應性 3.開創性 (William Diebold, Jr.) • 以政府干預的範圍和深度分 ─ F. Adam & L. Klein • 1. 一般性的產業政策 , GIPs • 2. 特定活動的產業政策, ASPs • 3. 特定區域的產業政策, RSPs • 4. 特定部門的產業政策, SSPs • 5. 特定產業的產業政策, ISPs • 6. 特定廠商的產業政策, FSPs

45. 產業政策 vs. 政經體制 • 不同價值，不同期望，在衝突中尋找平衡點。 • 產業政策與政經體制結構性特色密不可分： • 日本 ─ 通產省「行政指導」角色；國家主義傳統、政治制度配合。(有誇大之嫌，Honda例子) • 中、北歐國家 ─ 統合主義式的政經體制傳統。德國：「分權的國家，極權的社會」。 • 法國 ─ 「指示性計劃」政經結構，濃厚計畫經濟色彩。 • 美國 ─ 強烈放任色彩傳統。

46. 公營事業 • 公營事業是1950s以來特有現象，是20世紀一大制度變革。 • 為許多國家加速經濟發展、達成重要政治社會目標的主要政策工具。 • 1970s中期以後，問題逐漸浮現：虧損、財政負擔、績效低落…. • 外在環境變化：全球經濟不景氣、商品價格大跌、外在暴增、財政赤字擴大。 • 亟須整頓變革：民營化。

47. 公營事業 vs. 民營企業 • 經理人及員工行為不同 • 追求目標不同 • 董事會的獨立程度不同 • 政府補貼的水準不同 • 政府採購的程度不同 • 取得融資的難易不同 • 民間股東的角色不同

48. 公營事業一般特徵 • 財務表現差 • 冗員過多 • 接受大量補貼及片面預算轉移 • 權力高度集中，呈現政治化傾向 • 進口競爭被排除 • 國內競爭被排除 • 出口表現欠佳 • 貪污普遍 • 淪為資金流的管道

49. 公營事業設立的理由 • 自然獨占 • 高風險造成民間資本不進入 • 加速工業發展 • 為挽救頻臨倒閉的重要民間企業 • 提供儲蓄 • 所得分配 • 提供就業機會

50. 公營事業設立的理由 • 維持穩定物價 • 意識形態的考慮 • 歷史因素 • 為達成國家自給自足目標的手段之一 • 平衡區域發展 • 未加強經濟與政治控制