Droit institutionnel de l’Union européenne Les institutions: le PE Nicolas de Sadeleer Professeur FUSL

1. Droit institutionnel de l’Union européenne Les institutions: le PE Nicolas de Sadeleer Professeur FUSL

2. Présentation générale • 7 institutions forment la structure de base: CM, PE, Com., CJCE, Cour des comptes • Chaque institution est le garant d’un intérêt déterminé • L’équilibre institutionnel entretient une dynamique communautaire • Eviter la concentration du pouvoir entre les mains d’un seul organe (« le pouvoir limite le pouvoir »)

3. Présentation générale Les traités fondateurs n’avaient pas procédé à une séparation entre les institutions relevant du législatif ou de l’exécutif • Fonction législative: exercée par le CM et de plus en plus souvent par le PE; la Com. disposant du pouvoir d’initiative • Fonction exécutive: partagée par le CM et par la Com. (anciens art. 202-211CE) • Fonction d’administration: exercée par la Com. (représentation de la Communauté dans sa capacité juridique - acquisition, aliénation, actions en justice, administration de fonds CE)

4. Le Parlement européen

5. Une insertion difficile • « Dans le dessein du Général de Gaulle, il n’y a pas de place pour le Parlement européen composé de bavards irresponsables. Jean Monnet était tout sauf un parlementaire. La notion de contrôle parlementaire était le dernier de ses soucis. Il avait de la marche vers la démocratie une autre conception, paradoxalement plus gaullienne. De fait, le PE apparaît comme une excroissance sur un système institutionnel qui n’avait pas été conçu pour lui faire une place véritable » • JP COT, « Le Parlement européen, fausse perspective et vrai paradoxe », Mélanges Dupuy, Paris, Pédone, 1992.

6. Siège du PE • Répartition géographique: • Strasbourg: 12 sessions plénières/an , 4 jours/mois • Bruxelles: commissions parlementaires + courtes sessions plénières • Luxembourg: secrétariat (moitié du personnel, l’autre moitié est à Bruxelles). • Coût: 15% du budget du PE

7. Plan • SECTION 1- Introduction • SECTION 2- Composition et fonctionnement • SECTION 3- Les structures de travail du Parlement • SECTION 4- Les attributions du Parlement • SECTION 5- Le vote au sein du Parlement • SECTION 6- Les actes du Parlement • SECTION 7- Légitimité démocratique et rapports avec les Parlements nationaux

8. Plan • SECTION 2- Composition et fonctionnement §1. Composition §2. Nombre de sièges §3. Statut des parlementaires § 4. Elections

9. PE: Composition et fonctionnement • Composé composé « des représentants des citoyens de l’Union» (art. 14, §2 TUE). • Les parlementaires en sont les représentants; ils ne sont les représentants ni de leurs Etats ni de leurs parlements nationaux • Elections et statut des parlementaires relèvent du droit UE et du droit national

10. PE: nombre de sièges Nombre de sièges- conciliation entre plusieurs objectifs: - proportionnalité entre le nombre de sièges et la population des Etats («la représentation.. doit être dégressivement proportionnelle », art. 14, §2 TUE) - représentation des Etats peu peuplés (Luxembourg, Malte) - maintien de l’égalité entre les grands Etats - efficacité: maintenir le nombre de parlementaires dans les limites du raisonnable

11. PE: l’organisation • Ancien Art. 190(2) TCE. Le PE est composé de 736 députés. La clé de répartition suivante est actuellement d’application: • Allemagne: 99 sièges; • France, Grande-Bretagne, Italie: 72 sièges • Espagne, Pologne: 50 sièges • Roumanie: 33 sièges; • Pays-Bas: 25 sièges • Belgique, Grèce, Portugal: 22sièges • Hongrie et République tchèque:20 sièges • Suède: 18 sièges • Autriche: 17 sièges • Bulgarie: 17 sièges; • Danemark, Finlande, Slovaquie: 13 sièges • Irlande, Lituanie: 12 sièges • Lettonie: 8 sièges • Slovénie: 7 sièges • Chypre, Estonie, Luxembourg: 6 sièges • Malte: 5 sièges Représentation très imparfaite (le rapport varie de 1 à 12)

12. Traité de Lisbonne • Le PE comptera 751 députés comme prévu par l’art.14, §2 TUE ) • La répartition des sièges entre les 27 Etats membres n’est pas réglée par les traités. Il revient en effet au Conseil européen, statuant à l’unanimité, sur initiative du PE, d’adopter une décision réparissant les sièges entre les 27 Etats membres (art. 14, §2, 2ème al. TUE).

13. Elections • Parlementaires élus au suffrage universel et direct pour une durée de 5 ans (art. 14, §3 TUE). • Le vote est égal, chaque électeur ne pouvant disposer que d’une voix (Directive 93/109/CCE) • Election a lieu dans tous les EM au cours de la même période • La détermination des circonscriptions, le droit de vote, les conditions d’éligibilité, les incompatibilités sont déterminés par le droit national

14. Elections • Art. 19(2) TCE - tout citoyen de l’Union a le droit de vote et d’éligibilité aux élections au PE dans l’EM où il réside • Taux de participation aux élections décevant

15. Elections « En l’état actuel du droit communautaire, la détermination des titulaires du droit de vote et d’éligibilité aux élections au Parlement européen ressortit à la compétence de chaque État membre dans le respect du droit communautaire, et (ce dernier) ne s’oppose pas à ce que les États membres octroient ce droit de vote et d’éligibilité à des personnes déterminées ayant des liens étroits avec eux, autres que leurs propres ressortissants ou que les citoyens de l’Union résidant sur leur territoire." • CJCE, 12 septembre 2006, Espagne c RU, aff. 145/04.

16. Elections à Aruba «  le principe d'égalité de traitement fait toutefois obstacle à ce que les critères choisis aient pour effet de traiter de manière différente des ressortissants se trouvant dans des situations comparables, sans que cette différence de traitement soit objectivement justifiée. » CJ, 12 déc. 2006, Eman, C-300/04.

17. SECTION 3- Les structures de travail du Parlement Maîtrise de son organisation interne (art. 232 TFUE). Règlement intérieur Le fonctionnement est compliqué par le nomadisme obligé des eurodéputés que rend nécessaire la dispersion des sièges du PE (12 sessions plénières à Strasbourg; 6 additionnelles à Bruxelles; commissions et groupes politiques à Bruxelles)

18. PE: organes de direction • Président élu au suffrage universel direct pour une période de 2 ans et demi (législature divise en 2 périodes égales) • préside les séances plénières, • établit l’ordre du jour des travaux du PE • veille au respect du règlement, • assure la représentation externe du PE, • co-signe avec le président du CM les actes arrêtés selon la procédure de codécision Il est assisté par 14 vice-présidents

19. PE: organes de direction Bureau: composé du président et de 14 vice-présidents, organisation administrative et financière du PE; secrétariat et services Conférence des présidents: composé du président et des présidents des groupes politiques; organisation des séances, relations avec les autres institutions, composition des commissions, programmation législative Secrétariat général: quatre directions générales, 4000 fonctionnaires recrutés sur concours (1/3 traducteurs et interprètes, multilinguisme intégral)

20. Le Parlement européen: “lost in translation” • 23 langues officielles • 503 combinaisons de langues • 1/3 personnel du PE = traducteurs/interprètes • Différents inconvénients: ralentissement des procédures, limitation du temps de parole

21. PE: organisation Partis politiques: Art. 10(4) TUE) Groupes politiques: facteur d’intégration européenne, pas de sections nationales. Formations organisées par affinités politiques. Conditions: 25 députés représentant au moins 1/4 des EM

22. Groupes politiques Parti Populaire européen (265)  l’Alliance Progressiste des Socialistes et Démocrates (184) Alliance des démocrates et des libéraux pour l’Europe (ADLE) (84) Groupe des Verts/Alliance libre européenne (55) Groupe des conservateurs et réformistes européens (54) Gauche unitaire européenne/Gauche verte nordique (GUE/NGL) (35) Groupe Europe libertés démocratie (32)  Non-inscrits (27) • TOTAL : 736

23. Groupes politiques • Les groupes politiques reçoivent des dotations (2005: 45 millions €) et du personnel (3 attachés par groupe, +1 par 15 députés à partir de 30). • Chaque groupe politique a sa propre structure. • Le président du groupe: • prend la parole dans les grands débats • participe à la conférence des présidents de groupes • participe à des réunions informelles de présidents de groupe. Les groupes politiques se réunissent à Bruxelles (“semaine des groupes”) avant la session plénière. Ils répartissent les mandats et établissent les positions communes du groupe.

24. PE: organisation Commissions parlementaires: préparent les travaux du PE, siègent à Bruxelles • 20 commissions parlementaires (politiques internes): budget, emploi, affaires sociales, environnement et santé, transport et tourisme, agriculture, pêche, affaires juridiques, affaires régionales, culture et éducation, marché intérieur et consommateurs,...

25. Les commissions parlementaires • AFET - Commission des affaires étrangères • DROI - Sous-commission droits de l'homme • SEDE - Sous-commission sécurité et défense • DEVE - Commission du développement • INTA - Commission du commerce international • BUDG - Commission des budgets • CONT - Commission du contrôle budgétaire • ECON - Commission des affaires économiques et monétaires • EMPL - Commission de l'emploi et des affaires sociales • ENVI - Commission de l'environnement, de la santé publique et de la sécurité alimentaire • ITRE - Commission de l'industrie, de la recherche et de l'énergie • IMCO - Commission du marché intérieur et de la protection des consommateurs • TRAN - Commission des transports et du tourisme • REGI - Commission du développement régional • AGRI - Commission de l'agriculture et du développement rural • PECH - Commission de la pêche • CULT - Commission de la culture et de l'éducation • JURI - Commission des affaires juridiques • LIBE - Commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures • AFCO - Commission des affaires constitutionnelles • FEMM - Commission des droits de la femme et de l'égalité des genres • PETI - Commission des pétitions

26. Commissions parlementaires • Tous les parlementaires ne font pas nécessairement partie d’une commission. Par contre, un parlementaire peut participer aux travaux de plusieurs d’entre elles. • Chaque commission a un président (et 3 vice-présidents): celui-ci mène les réunions, gère l’agenda et représente la commission lors des séances plénières. • Chaque groupe politique a un chef de groupe au sein de chaque commission.

27. Commissions parlementaires • Pour chaque proposition de législation, la commission compétente est désignée par la conférence des présidents. C’est elle qui remettra un rapport à l’assemblée plénière. • D’autres commissions peuvent cependant demander à remettre un avis sur une proposition. Elles ne peuvent pas voter sur une proposition, mais peuvent proposer des amendements. Le dernier mot revient à la commission compétente.

28. Rythme de travail • 2 semaines de commissions • 1 semaine des groupes politiques • 1 semaine plénière (12 à Strasbourg + 6 sessions plénières à Bruxelles (2 jours))

29. Les députés européens • Le député européen partage son temps de travail entre Bruxelles, Strasbourg, et sa circonscription. A Bruxelles, il participe aux réunions des commissions parlementaires, des groupes politiques, et des sessions plénières additionnelles et à Strasbourg, il assiste aux douze sessions plénières. • Ils se regroupent en fonction de leur affinité politique et non de leur nationalité

30. SECTION 4- Les attributions du Parlement §1. Exercice du pouvoir législatif §2. Exercice du pouvoir budgétaire §3. Approbation de certainsaccords internationaux §4. Contrôle des institutions § 5. Sollicitation de la Commission

31. §1. Exercice du pouvoir législatif • « The Community has no legislature, only a legislative process in which the different political institutions have different parts to play »(Dashwood, ‘The Limits of EC powers’, ELR (1996)). • « Since the EP does not have a general right of initiative and participation in decision-making, it does not have fully-fledged legislative powers » (Lenaerts & Van Nuffel, Constitutional law of the EU, Thomson, 2005)

32. Participation de la Commission aux travaux du PE • Des Commissaires participent aux sessions plénières ou à certaines commissions parlementaires • Des fonctionnaires de la Commission participent aux séances des commissions parlementaires en vue de répondre aux questions sur la politique de la Commission • La Commission répond aux questions parlementaires (+/- 4000/an)

33. Participation à la fonction législative: la consultation (procédure législative spéciale) Obligatoire dans les cas expressément prévus par le traité: • Concurrence (art. 103 TFUE) • Fiscalité indirecte (art. 113 TFUE) • Aménagement du territoire (art. 193(2) TFUE)

34. Participation à la fonction législative: la consultation • La consultation doit être effective. Reflétant un principe démocratique fondamental, il s’agit d’une formalité essentielle. • Si des modifications substantielles sont apportées au projet, le PE doit être consulté à nouveau

35. Participation à la fonction législative: la consultation L’absence de consultation obligatoire constitue la violation dune forme substantielle, laquelle peut être sanctionnée par: • un recours en annulation (art. 263 TFUE) • une exception d’illégalité (art. 277 TFUE) • une appréciation d’invalidité (art. 267 TFUE)

36. Participation à la fonction législative: la codécision et VMQ au CM (procédure législative ordinaire) Telle que définie par l'article 294 TFUE, la codécision constitue la pièce maîtresse du système décisionnel de l'Union. Principe de parité : aucune des deux institutions (PE et Conseil) ne peut adopter de législation sans l'assentiment de l'autre.

37. PLO Obligatoire dans les cas expressément prévus par le traité (69 cas): • Non-discrimination en raison de la nationalité (art. 18 TFUE) • Libre circulation des travailleurs (art. 46 TFUE) • Services (art. 59 TFUE) • Politique sociale (art. 153(2) TFUE)

38. Codécision et VMQ au CM • Politique des transports (art. 91(1) TFUE) • Politique sociale (art. 153(2) TFUE) • Marché intérieur (art. 114 TFUE) • Égalité ho/femmes (art. 157 TFUE) • Réseaux transeuropéens (art. 172(1) TFUE) • Cohésion économique et sociale (art. 178(1) TFUE) • Recherche (art. 182(1)TFUE) • Transparence (art. 15 TFUE)

39. Succès rencontré par la procédure de codécision

40. Codécision: procédure • Consacre un accroissement des pouvoirs du PE (droit de rejet définitif) • CM et PE ressemblent à la chambre haute et basse d’un système bicaméral • Champ d’application considérable • Remarquablement complexe dans la mesure où il faut préserver l’équilibre institutionnel

41. Première lecture • Commission présente sa proposition au PE ainsi qu’au CM • PE émet un avis

42. Première lecture (i) Si aucun amendement du PE, la proposition est arrêtée par le CM (10pc des propositions sont adoptées en 1ère lectures sans amendements) (ii) Si tous les amendement figurant dans l’avis sont approuvés, le CM arrête l’acte (18pc des propositions sont adoptées en 1ère lecture) (iii) Si le CM s’écarte de l’avis, il adopte une position commune à la MQ

43. Echec de la 1ère lecture • Si un accord n’a pu être trouvé en première lecture, le CM transmet sa position commune au PE en l’informant pleinement des raisons qui l’ont conduit à adopter celle-ci

44. 2ème lecture: PE • La procédure de deuxième lecture en commission parlementaire suit globalement les règles et la pratique de la première lecture, à la différence que le texte à amender est la position commune du Conseil et non plus la proposition de la Commission. • Recommandation pour la seconde lecture adoptée en commission parlementaire, puis en session plénière • Lors du débat qui précède le vote, le Commissaire en charge du dossier annonce et explique la position de la Commission sur les amendements déposés.

45. 2ème lecture: PE (i) Approbation: Position commune est arrêtée si dans les 3 mois de sa transmission au PE celui-ci l’approuve ou ne s’est pas prononcé (pas de quorum de 367 voix) (ii) Rejet: Position commune est rejetée à la majorité absolue des membres qui composent le PE, l’acte est considéré non adopté (iii) Amendements du PE: à la majorité absolue des membres qui composent le PE (367 voix)

46. 2ème lecture: Conseil Si, dans les 3 mois, des amendements sont proposés par le PE, l’acte est transmis au CM et à la Commission. Lorsqu'un accord en seconde lecture paraît envisageable, des contacts informels ont lieu entre les co-législateurs afin de rapprocher les points de vue.

47. 2ème lecture: Conseil • Le Conseil ne dispose d'aucun délai pour se prononcer en deuxième lecture. • L'avis favorable de la Commission revêt une importance particulière. En effet, si celle-ci s'oppose à un amendement que le PE entend adopter, le Conseil doit réunir l'unanimité pour accepter cet amendement. • Possibilité d’« enterrer » la proposition.

48. 2ème lecture: Conseil • soit le CM approuve tous les amendements dans les 3 mois, l’acte est réputé adopté (50 pc des dossiers trouvent toutefois un accord en 2ème lecture) • soit le CM n’approuve pas tous les amendements, comité de conciliation est alors convoqué

49. Comité de conciliation et troisième lecture Le fait pour le Conseil de ne pas approuver tous les amendements adoptés par le Parlement européen déclenche l'ouverture de la procédure de conciliation.

50. Comité de conciliation et troisième lecture • CC est composé des membres du CM et d’un nombre égal de membres du PE • CC est coprésidé par les présidents des délégations des deux institutions « colégislateurs » (un vice-président du PE ou un ministre de l’EM exerçant la présidence). • Le comité dispose d’un délai de 6-8 semaines pour trouver un accord • Intenses négociations avant le CC en vue de dégager des solutions • Actives négociations menées avec le concours de la Commission