Centre québécois du droit de l'environnement

1. Centre québécois du droit de l'environnement 15 ans déjà Si l'environnement avait ses droits

2. Sur le thème La valeur de l’eau ou l’eau est-elle une marchandise comme les autres? Le Centre québécois du droit de l'environnement (CQDE) présente en collaboration avec Dufresne Hébert Comeau Jean-François Girard, avocat et biologiste dans

3. La gestion des ressources communes partagées: mythes et réalités UQAM 19 février 2006

4. Présentation du CQDE • Organisme à but non lucratif fondé en 1989 • Notre mission: Promouvoir les outils juridiques et les pratiques environnementales responsables. Dans l’intérêt collectif, le CQDE privilégie le développement de modes de gestion de l’environnement qui placent l’action citoyenne au cœur des mécanismes de protection de la qualité de nos milieux de vie. Le CQDE, seul organisme offrant une expertise indépendante, non partisane, en matière de droit de l’environnement. Ses interventions sont axées sur: • l’information juridique appliquée à l ’environnement; • la formation des citoyens et des élus; • l’action citoyenne et publique en amont des problématiques environnementales.

5. Le statut juridique de l’eau • La Politique nationale de l ’eau dit: l’eau, de surface ou souterraine, est « chose commune » (res communis). • Art. 913 C.c.Q.: « Certaines choses ne sont pas susceptibles d’appropriation; leur usage, commun à tous, est régi par des lois d’intérêt général et, à certains égards, par le présent code. L’air et l’eau qui ne sont pas destinés à l’utilité publique sont toutefois susceptibles d’appropriation s’ils sont recueillis et mis en récipient. »

6. Le statut juridique de l’eau • À propos des ressources d ’environ-nement, Rèmond-Gouilloud écrit: • « Sur ces ressources, le propriétaire du fonds n’exerce plus désormais les pleins pouvoirs que lui reconnaît la tradition. Incapable de les enclore, il ne peut se les réserver : elles lui échappent, et seront utilisées par d’autres. Nemo plus juris : il ne peut les donner ni les vendre. Imagine-t-on propriétaire vendant l’air pur de sa montagne? Il pourrait les dégrader : mais comme elles sont destinées à l’usage de tous, il ne lui appartient pas d’en priver les usagers ultérieurs. Ainsi, dépourvu à la fois du droit de disposer juridiquement et matériellement des ressources d’environnement qui se situent sur son fonds, le propriétaire ne les possède pas en cette qualité. Ses prérogatives sont celles d’un usager. » • Martine RÈMOND-GOUILLOUD, Du droit de détruire – essai sur le droit de l’environnement, Paris, Presses Universitaires de France, 1989, p. 126. • Par conséquent, seuls des droits d’usage peuvent être exercés sur une chose commune (ou bien commun)

7. Statut juridique et gestion intégrée de l’eau • Ce statut de bien commun de l’eau entraîne cependant des conséquences importantes quant à l’identité des responsables de sa gestion. • Bien commun  bien public • Le bien du domainepublic appelle une gestion par l’État. • Le bien commun appelle une gestion par les usagers de la ressource. • De même, le bien commun appelle la propriété commune de ladite ressource.

8. Statut juridique et gestion intégrée de l’eau • Le statut juridique de bien commun implique que l’on doive déterminer qui en sont les usagers et qu’on leur reconnaisse le droit de concevoir l’institution de gestion de leur ressource commune (nappe d’eau souterraine, rivière, lac, etc.) dont ils se partagent l’usage. • Dans les faits, au Québec, plusieurs gestionnaires ne comprennent pas nécessairement l'implication de ce concept et gèrent l'eau comme un bien du domaine public où l’État seul dicte les règles de gestion de la ressource (approche de command and control). • D'où l'importante confusion qui règne à tous les niveaux.

9. La propriété commune de l’eau • Sortir de la dichotomie tradition-nelle: propriété privée/publique. • Reconnaître la propriété commune. • Ensuite, qui dit propriété, dit appropriation. • Rappel: l ’art. 913 C.c.Q. permet une appropriation partielle de l’eau. • La propriété commune, donc, n’est pas l’absence de toute propriété, mais bien une répartition différente des droits d’appropriation ou d’usage de la ressource. • On peut parler, en ce cas, de ressource commune partagée(RCP).

10. La propriété commune de l’eau • Cependant, et contrairement à ce que certains pourraient croire, la propriété commune d’une ressource n’implique pas que tous y ont accès. ( accès universel) • Nécessairement, la propriété entraîne l’exclusion: • l’utilisation d’un bien commun par ses usagers exclut de cette utilisation ceux qui ne sont pas membres du groupe.

11. Déterminer les usagers et les règles d’appropriation • La ressource, objet d’une propriété commune, appartient donc à un groupe défini. • L’existence même de ce groupe suppose, par conséquent, l’existence de règles permettant de • définir le groupe, • d'assurer à ses membres l’accès à la ressource et • de permettre à ceux-ci de déterminer la façon optimale d’exploiter leur ressource commune dont ils se partagent l’usage. • Également, la légitimité du groupe et de ses règles doivent être reconnues par l’État.

12. Réaliser la gestion intégrée de l’eau • Le rapport Beauchamp recommande la gestion parbassin versant (GBV). • Il favorise la mise en place de comités de bassin ayant un pouvoir décisionnel à l ’égard de la gestion de la ressource. • La Politique nationale de l’eau fait de la GBV un axe d’intervention majeur et insiste sur la concertation des acteurs de l’eau concernés. • Mais, la mise en œuvre représente encore un défi important.

13. Réaliser la gestion intégrée de l’eau • Recommandations du CQDE devant la Commission Beauchamp: • Les usagers sont les meilleurs gardien d ’une RCP; • Ils doivent être placés au cœur de l ’institution de gestion d ’une RCP; • Le rôle et les pouvoirs des usagers doivent être reconnus par l ’État; • Les usagers doivent participer à l ’élaboration de l ’institution de gestion d ’une RCP. • Les règles de gestion d ’une RCP devraient être fixées dans un contrat.

14. Le contrat de ressource commune partagée • RCP: lac, rivière, marais, nappe d’eau souterraine, bassin hydrographique, etc. • Chaque RCP devrait être gérée par le groupe de ses usagers: • comités de bassins • comités de nappes d’eau souterraine • Privilégier l’approche contractuelle (grass root) à l’approche législative traditionnelle (top down). • Définir le contrat de RCP.

15. Le contrat de ressource commune partagée • L’État doit encourager et soutenir les initiatives des citoyens: • « Plutôt que de s’en remettre systématiquement au gouvernement pour solutionner les problèmes qui se présentent, chacun devrait d’abord prendre sa part de responsabilités, agir à son niveau, sur son milieu. » • André Pratte, La Presse, 25 sept. 02, p. A-20

16. Eau et commerce • Position du CQDE: • Il appartient au groupe des usagers de décider si la RCP peut soutenir une utilisation commerciale et l’ampleur de cette exploitation. • Si et seulement si: • Le groupe des usagers CONNAÎT l’état de la ressource. « Ce n’est en effet qu’en toute connaissance de cause que les usagers pourront alors déterminer si la ressource peut supporter une utilisation accrue et permettre la venue d’un usager supplémentaire, fut-il un exportateur. »

17. La gestion intégrée de l ’eau Conclusions • Le statut de bien commun et l’approche contractuelle (contrat de RCP) sont probablement d ’excellents remparts contre les mécanismes de protection des investissements prévus par l ’ALENA. • La GBV est l’occasion pour les citoyens de se réapproprier la gestion de leur ressource. • Commerce de l’eau? Si l’état de la ressource le permet (connaissance acquise) et le groupe des usagers le désire.

18. Pour nous rejoindre Centre québécois du droit de l’environnement 1255, rue University, bureau 514 Montréal (Québec) H3B 3V8 Tél: (514) 861-7022 Fax: (514) 861-8949 Courriel: cqde@cqde.org Internet: www.cqde.org DUFRESNE HÉBERT COMEAU Municipal, environnement et conservation 800, Place Victoria C.P. 391, bureau 4500 Montréal (Québec) H4Z 1J2 Tél: (514) 331-5010 Fax: (514) 331-0514 Courriel: jfgirard@dufresnehebert.ca Internet: www.dufresnehebert.ca